VII SA/Wa 935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę P. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał na następujący stan faktyczny. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...], nakazał Gminie P. wykonanie w terminie do dnia 15.02.2009 r. doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w N., polegającego na: uszczelnieniu pokrycia dachowego budynku dworu, uporządkowaniu wnętrza budynku przez wyniesienie śmieci, gruzu i zalegających materiałów budowlanych, zabezpieczenie otworów okiennych przez ich odeskowanie (bez ingerencji w zachowaną stolarkę okienną). Ponadto organ ochrony zabytków pierwszej instancji nakazał przeprowadzenie i zakończenie w terminie do dnia 31.12.2009 r., kompleksowych prac remontowych polegających na: rekonstrukcji uszkodzonych elementów konstrukcji dachu, wymianie pokrycia dachu nad całym budynkiem wraz wykonaniem obróbek blacharskich (obejmującym w szczególności wykonanie rynien i rur spustowych), remoncie konserwatorskim elewacji wraz z renowacją i częściową rekonstrukcją stolarki okiennej, remoncie konserwatorskim wnętrza budynku, a w szczególności konserwacji zachowanych kolumn, sztukaterii i polichromii. Decyzja ta stała się ostateczna. Upomnieniem z dnia 14 czerwca 2010 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wezwał Gminę P. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Pismo to zostało doręczone Gminie P. w dniu 17 czerwca 2010 r. W związku z niewykonaniem przez Gminę P. nakazanych prac w budynku dworu w N., organ ochrony zabytków pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], nałożył na Gminę P. grzywnę celem przymuszenia w wysokości 40.000,00 złotych (słownie czterdzieści tysięcy złotych) z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Oba dokumenty zostały doręczone Gminie w dniu 1 kwietnia 2014 r. W wyniku wniesionego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dla porządku organ podał, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trakcie rozpatrywania zażalenia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wydał wobec wniosku Gminy P. postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], odmawiające zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania. Ponadto do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek Gminy P. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. W sprawie tej organ nadzorczy wydał postanowienie z dnia [...] października 2015 r., którym wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zobowiązującej Gminę P. do wykonania doraźnego zabezpieczenia oraz kompleksowych prac remontowych budynku dworu położonego w N., gm. P. oraz postanowienie z dnia [...] października 2015 r. zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Równolegle do podjętych działań mających na celu elimanację z obrotu prawnego decyzji będącej źródłem egzekwowanego obowiązku, Gmina P., reprezentowana przez adwokata J. Z., zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, opierając się na art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem zobowiązanej, tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2014 r, nr [...], został bowiem skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie. Powołała się przy tym na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], stwierdzającą, że pochodzące z nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie N. ze wsią B." działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], obręb [...] N., jednostka ewidencyjna P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umarzającą postępowanie odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] N., jednostka ewidencyjna P., której konsekwencją "jest kwestionowanie prawa własności Gminy P. do dworu w N.". Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmówił Gminie P. umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że gmina P. w dalszym ciągu figuruje w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel pałacu w N., a przywołana we wniosku decyzja Wojewody [...] jest nieostateczna, wobec odwołania wniesionego przez Gminę P. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła, dochowując ustawowego terminu, Gmina P. reprezentowana przez adwokata J. Z., przytaczając argumentację zawartą we wniosku z dnia 28 kwietnia 2015 r.. Na podstawie akt sprawy, organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdził, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Minister Kultury przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wskazał, iż przepis art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż z błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciążył obowiązek, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. Natomiast egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego np. w przypadku, gdy chodzi o osobę korzystającą z przywileju i immunitetu dyplomatycznego i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe, nie podlega orzecznictwu sądów polskich. Organ II instancji zauważył przy tym, że to, kto jest osobą zobowiązaną wynika z aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, którego wykonanie będzie egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 ustawy stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym. Wskazana w art. 3 § 1 ustawy decyzja lub postanowienie właściwych organów, stanowi podstawę do wystawienia przez wierzyciela dokumentu urzędowego stwierdzającego istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy powinien wskazywać podstawę prawną jego wystawienia i być z tą podstawą zgodny. Jakiekolwiek rozbieżności między treścią tytułu wykonawczego a treścią rozstrzygnięcia będącego podstawą jego wystawienia skutkują brakiem możliwości prowadzenia egzekucji, bądź też koniecznością umorzenia już wszczętego postępowania. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stanowiła decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...], nakazująca Gminie P. wykonanie doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w N. oraz kompleksowych prac remontowych polegających na: rekonstrukcji uszkodzonych elementów konstrukcji dachu, wymianie pokrycia dachu nad całym budynkiem wraz wykonaniem obróbek blacharskich (obejmującym w szczególności wykonanie rynien! rur spustowych), remoncie konserwatorskim elewacji wraz z renowacją i częściową rekonstrukcją stolarki okiennej, remoncie konserwatorskim wnętrza budynku, a w szczególności konserwacji zachowanych, kolumn, sztukaterii i polichromii. Wobec pozostawania ww. decyzji w obrocie prawnym, wskazanie w ww. tytule wykonawczym Gminy P. nie stanowi okoliczności wskazanej w art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r. jest słuszne i zgodne prawem, w związku czym należało je utrzymać w mocy stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r., skarżąca – Gmina P. zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. -art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego; -art. 7 k.p.a. poprzez błędne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego okoliczności, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. kwestionowane jest prawo własności Gminy P. do Dworu w N.; -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia, w szczególności poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wskazywanej przez skarżącą okoliczności błędu w ustaleniach faktycznych dotyczącego wątpliwości odnośnie prawa własności Gminy P. do Dworu w N. Podnosząc jak wyżej skarżąca wniosła o uchylenie "zaskarżonych decyzji" w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., względnie: uchylenie "zaskarżonych decyzji" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono brak pełnego odniesienia się organu II instancji do okoliczności wskazywanych w postępowaniu przez skarżącą. Wskazano w tym kontekście, że Gmina wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołała się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., mocą której stwierdzono, że nieruchomość na której znajduje się Dwór w N. nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i z tej przyczyny nie mogło dojść do jej przejęcie na własność Skarbu Państwa, co z kolei implikuje przyjęcie, iż istnieją podstawy do kwestionowania prawa własności Gminy P. do Dworu w N.Jeżeli zaś Dwór ten nie jest i nie był nigdy własnością Gminy P., Gmina ta została błędnie zobowiązana do wykonywania prac remontowych, a związana z tym grzywna została nałożona nieprawidłowo. Przedstawiona sytuacja, zdaniem skarżącej, wypełnia przesłankę z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Gminy P., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia[...] marca 2014 r. nr [...]. Orzeczenia te wydane zostały w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 28 kwietnia 2015 r., o umorzenie ww. postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej: u.p.e.a.). Wnosząc o umorzenie, skarżąca wskazała, że T. B. i M. M., spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o ustalenie czy nieruchomość, na której położony jest Dwór w N. podpadała pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. I dalej, powołała się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzającą, że nieruchomość na której znajduje się Dwór w N. nie podpadała pod działanie ww. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a to w konsekwencji oznacza (jak stwierdziła), że wskazana nieruchomość nie mogła zostać przejęta na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu. Implikacją takiego stanu rzeczy jest kwestionowanie prawa własności Gminy P. do Dworu w N. W omawianym wniosku stwierdzono w efekcie, że skarżąca nie jest właścicielem zabytkowego Dworu w N., a zatem brak jest podstaw aby organ administracji publicznej wydał decyzję nakładającą obowiązek na Gminę jako właściciela, a następnie, by istniały przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Gminy, gdyż nie jest ona stroną w sprawie. Rozpatrując sprawę z ww. wniosku organy obu instancji dokonały wyczerpujących ustaleń i uwzględniły okoliczności istotne w kontekście ww. art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Prawidłowo w konsekwencji przyjęły, że informacje wskazane przez Gminę nie świadczą o wystąpieniu przesłanki wymienionej w ww. przepisie, obligującej organ egzekucyjny do wydania (z urzędu, czy też na żądanie uprawnionego podmiotu, w tym przypadku zobowiązanego) postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Zważyć przy tym trzeba, że w myśl przepisu art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Interpretując ten przepis prawidłowo Minister Kultury wskazał, że z błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciążył obowiązek, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. Natomiast egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, np. w przypadku, gdy chodzi o osobę korzystającą z przywileju i immunitetu dyplomatycznego i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe, nie podlega orzecznictwu sądów polskich. Odnosząc takie rozumienie tego przepisu do rozpoznawanej sprawy prawidłowo także organ ten stwierdził, że nie wystąpił w niej błąd co do osoby zobowiązanego, albowiem stanowiąca podstawę wystawienia w dniu [...] marca 2014 r. tytułu wykonawczego nr [...], decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], nakazująca wykonanie doraźnego zabezpieczenia budynku Dworu w N. oraz przeprowadzenia i zakończenia kompleksowych prac remontowych ww. obiekcie, została skierowana do Gminy P. jako właściciela wskazanego zabytku. Ten też podmiot został wskazany w ww. tytule wykonawczym jako zobowiązany. Co istotne, ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, nadto – pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o jej unieważnienie, niemniej postępowanie nadzorcze dotyczące tego aktu jest w toku i póki co nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia. Stąd też, zdaniem Sądu, organ egzekucyjny (a zarazem wierzyciel) zasadnie uznał skarżącą za podmiot zobowiązany do wykonania ww. decyzji, i prawidłowo wskazał Gminę P. w ww. tytule wykonawczym. Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając w efekcie w ten sposób okoliczności istotne w kontekście ww. przepisu art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Odnośnie okoliczności zawartych we wniosku skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego (i powtórzonych następnie w skardze), Sąd zauważa zaś, iż w dacie wydania decyzji z dnia 8 stycznia 2009 r. przez organ konserwatorski, a to - na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), właścicielem zabytku była Gmina P. Wprawdzie już wówczas w toku było postępowanie reprywatyzacyjne, ale jak wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji, "prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością przez Gminę P. nie zostało ograniczone". Powoływana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., stwierdzająca w pkt 1, że pochodzące z nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie N. ze wsią B." działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], obręb [...] N., jednostka ewidencyjna P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie spowodowała na dzień orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie zmiany w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta nie jest ostateczna, w toku jest bowiem postępowanie z odwołania Gminy P. od tej decyzji, prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nadto, zgodnie z treścią elektronicznej Kw nr [...] właścicielem ww. nieruchomości nadal pozostaje skarżąca. Niezależnie od powyższego, w pełni rację ma organ II instancji wskazując, że póki decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładająca obowiązki na Gminę P. pozostaje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw by przyjąć, iż postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym wystawionym na jej podstawie i skierowanym do Gminy P. jako podmiotu zobowiązanego, winno ulec umorzeniu z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanego. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielając zarzutów skargi orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).