II SA/Wa 1962/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 i pkt 3 lit. a w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającą o utracie przez R. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 8 sierpnia 2016 r. na okres 120 dni, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. K. został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna w dniu 21 marca 2016 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] orzekł o uznaniu strony od dnia 21 marca 2016 r. za osobę bezrobotną oraz o nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 8 sierpnia 2016 r. R. K. nie stawił się na obowiązkową wizytę w Miejskim Urzędzie Pracy w [...]. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej od dnia 8 sierpnia 2016 r. na okres 120 dni. Od powyższej decyzji R. K. złożył odwołanie, w którym wskazał, że nie zgłosił się do urzędu pracy w dniu 8 sierpnia 2016 r. ponieważ wyjechał do W. na spotkanie z firmą w celu pozyskania zleceń do wykonania robót budowlanych. Dodatkowo podał, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu został poinformowany, że może stawić się w ciągu 7 dni i złożyć wyjaśnienia w sprawie przyczyn niestawiennictwa, co też uczynił w dniu 12 sierpnia 2016 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Bezsporne jest, że wezwanie Miejskiego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zgłoszenia się R. K. do urzędu pracy w dniu 8 sierpnia 2016 r. w celu wizyty u pośrednika, zostało skutecznie mu doręczone w dniu 5 sierpnia 2016 r., o czym świadczy własnoręczny podpis dorosłego domownika złożony na potwierdzeniu odbioru przesyłki, który podjął się jej oddania adresatowi. W dniu obowiązkowej wizyty strona nie stawiła się w Miejskim Urzędzie Pracy w [...]. Zgłosiła się do urzędu pracy w dniu 12 sierpnia 2016 r., tj. w okresie kolejnych 7 dni od daty wyznaczonej wizyty, oświadczając, że niestawiennictwo było spowodowane wyjazdem do W. na spotkanie z firmą w celu pozyskania zleceń do wznowienia zawieszonej działalności i przebywaniem tam do dnia 12 sierpnia 2016 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie "Postępowanie związane z niestawieniem się w wyznaczonym terminie". W postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy ustalił, że strona została pouczona o obowiązkach zgłaszania się w wyznaczonych przez urząd pracy terminach oraz powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa na wyznaczonej wizycie, jak również o konsekwencjach wynikających z ich niedopełnienia, czego dowodem jest własnoręczny podpis złożony na: karcie rejestracyjnej bezrobotnego, w części C "Oświadczenie bezrobotnego" w dniu 21 marca 2016 r.; "Informacji o przysługujących prawach i obowiązkach osobie rejestrującej się jako osoba bezrobotna wynikających z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" w dniu 21 marca 2016 r.; "Pouczeniu dla osób rejestrowanych bez prawa do zasiłku" w dniu 29 marca 2016 r. oraz w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. będącym zawiadomieniem o obowiązkowej wizycie. Podkreślił, że każdy bezrobotny zarejestrowany w urzędzie pracy musi mieć świadomość, iż posiadanie statusu bezrobotnego wiąże się z przyznaniem uprawnień, ale również i nałożeniem obowiązków. Nie wystarczy samo zapoznanie się z treścią obowiązków, ale co leży w interesie bezrobotnego dołożenie wszelkich starań, by były one należycie wykonane. Zaniedbanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego, a w konsekwencji utratą wiążących się z tym statusem uprawnień. W ocenie organu odwoławczego R. K. nie dopełnił podstawowych obowiązków bezrobotnego, bowiem choć powiadomił urząd pracy w terminie 7 dni o przyczynie nieobecności, to jednak jego argumentacja nie może być uznana za uzasadnioną. Podkreślił, że przebywanie poza miejscem zamieszkania w dniu obowiązkowej wizyty w Miejskim Urzędzie Pracy w [...] nie jest obiektywną przeszkodą, która może usprawiedliwiać nieobecność w tym urzędzie. Bezrobotny powinien tak zorganizować sobie sprawy prywatne, aby wywiązywać się z obowiązków nałożonych przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], w której wskazał, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i wnosi o jego uchylenie. Podkreślił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji przedstawił fakty, które organ błędnie ocenił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o utracie przez R. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 8 sierpnia 2016 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że organ jest zobligowany orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej w razie niestawienia się bezrobotnego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, chyba że w ciągu 7 dni wykaże on, iż niestawiennictwo miało miejsce w związku z uzasadnioną przyczyną. Ciężar dowodu w postępowaniu takim spoczywa na bezrobotnym, który wykazać musi, że przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, ograniczony jest ponadto terminem, w którym czynności należy dokonać. Wykładnia celowościowa przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że za ustanowieniem tak surowej sankcji za niestawienie się w urzędzie pracy przemawia konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, gdy niestawienie się w urzędzie nie jest wynikiem nadużywania swoich praw przez bezrobotnego, a powiadomienie o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa wynika z obiektywnie usprawiedliwionych okoliczności. Termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest terminem instrukcyjnym (ew. procesowym) wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma charakter terminu materialnego, a prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu. Zastosowanie tak surowej sankcji, o jakiej mowa w powyższym przepisie, nie dawałoby żadnej ochrony osobom bezrobotnym, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Z przytoczonych względów Sąd podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, co do tego, że interpretując przedstawione uregulowania prawne związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych regulacji prawnych, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 897/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 120/12 i z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 958/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach, a w konsekwencji – rozstrzygnęły z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem jego wykładnia została dokonana bez uwzględnienia rzeczywistego celu tego unormowania, a w szczególności bez koniecznej ochrony praw przyznanych osobom bezrobotnym. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyny niestawiennictwa R. K. w Miejskim Urzędzie Pracy w [...] w dniu 8 sierpnia 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy nie negują, że skarżący w dniu 12 sierpnia 2016 r., czyli z zachowaniem siedmiodniowego terminu, zgłosił się do urzędu pracy, oświadczając, że niestawiennictwo w dniu obowiązkowej wizyty było spowodowane wyjazdem do W. na spotkanie z firmą w celu pozyskania zleceń (robót budowlanych i elektrycznych) do wznowienia zawieszonej działalności i przebywaniem tam do dnia 12 sierpnia 2016 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie "Postępowanie związane z niestawieniem się w wyznaczonym terminie". Organy kwestionują jednak jako usprawiedliwienie nieobecności wyjazd poza miejsce zamieszkania w celu podjęcia zatrudnienia, stwierdzając, że nie jest to uzasadniona przyczyna niestawiennictwa w urzędzie, bowiem przyczyny te winny mieć charakter obiektywny, niezależny od bezrobotnego. Ponadto wskazują, że bezrobotny powinien tak zorganizować sobie sprawy prywatne, aby wywiązywać się z obowiązków nałożonych przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić tym bardziej, że niektóre twierdzenia, mające zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zdaniem Sądu lakoniczne stwierdzenie organu, że podana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa nie spełnia kryterium uzasadnionej, nie zostało poparte dogłębną analizą zaistniałej sytuacji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę usprawiedliwienie nieobecności i wyjaśnienia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji okazały się niewystarczające, rzeczą organu odwoławczego jest rozważenie, czy istniejące wątpliwości można usunąć, a następnie wezwać w tym celu stronę do złożenia wyjaśnień. Tymczasem organy obu instancji poza arbitralnymi stwierdzeniami nie przeprowadziły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego i nie przesłuchały go na okoliczność np., z jakiego powodu umówił się z potencjalnym pracodawcą w dniu 8 sierpnia 2016 r. oraz czy termin ten został wyznaczony z wyprzedzeniem umożliwiającym zmianę terminu stawiennictwa w urzędzie pracy. Z akt nie wynika również, by organy z własnej inicjatywy przeprowadziły innego rodzaju, wiarygodny dowód. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uzasadnienie przyczyny (usprawiedliwienie) niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. Skarżący składając w dniu 12 sierpnia 2016 r. oświadczenie, w którym usprawiedliwił swoją nieobecność w urzędzie pracy w dniu 8 sierpnia 2016 r. pozostawał w przekonaniu, że przedstawione w nim okoliczności stanowią uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w rozumieniu przepisów ustawy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiują, jaka jest (prawnie) uzasadniona, a jaka nie jest (prawnie) uzasadniona przyczyna niestawiennictwa. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, ogólnie stanowi o "uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa", pozostawiając jego ocenę swobodzie, ale nie dowolności organu. Innymi słowy, bezrobotny, starając się, jak w tym przypadku, dopełnić obowiązku usprawiedliwienia niestawiennictwa, musi wiedzieć, co organ uzna za "uzasadnioną", a co może uznać za "nieuzasadnioną" przyczynę niestawiennictwa. Bezrobotny w zrozumiały dla niego sposób m. in. o tych przyczynach powinien być informowany w trakcie rejestracji w urzędzie pracy, która nie może polegać tylko na bezrefleksyjnym podpisywaniu kolejnych pouczeń oraz wynikających z nich konsekwencji. Inne rozumienie treści omawianych przepisów oraz powinności organów mogłyby oznaczać zupełną dowolność w ich stosowaniu. Reasumując kwestia, czy przebywanie R. K. poza miejscem zamieszkania w dniu obowiązkowej wizyty nie stwarzało dla niego istotnych ograniczeń, nie została w toku postępowania dostatecznie wyjaśniona, a przecież obiektywne możliwości wykonania przez niego obowiązku powiadomienia organu o swojej sytuacji nie mogły być oceniane abstrakcyjnie, bez odniesienia się do konkretów. W ocenie Sądu omawiane przepisy ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji uniemożliwiającej mu działanie z powodu wyjazdu w celu pozyskania zatrudnienia nie wywiązuje się z obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy. Postępowanie w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania zawiera zatem braki powodujące, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Powyższe oznacza, że przeprowadzone ono zostało w sposób naruszający naczelne zasady postępowania administracyjnego, bowiem wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, postępowanie zostało przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, co narusza art. 61 § 4 k.p.a. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela poglądu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest konieczne zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu, ponieważ żaden przepis nie wyłącza tego obowiązku. Postępowanie w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym przez organ zatrudnienia z urzędu, o którym należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, LEX nr 1168947). Jednocześnie Sąd pragnie zaakcentować, że zastosowanie sankcji w postaci utraty statusu bezrobotnego w stosunku do osoby, która aktywnie poszukuje pracy, a nie biernie oczekuje na propozycje urzędu pracy, narusza tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela. Taka postawa bezrobotnego, jaką wykazał skarżący, powinna być propagowana, a nie napiętnowana. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią rozważania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. W szczególności organ I instancji powinien, po prawidłowym wszczęciu postępowania, dokonać obiektywnej oceny, czy przyczyna niestawiennictwa skarżącego w dniu 8 sierpnia 2016 r. w urzędzie pracy została usprawiedliwiona, a następnie dokonać oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy umożliwiając mu wypowiedzenie się zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.