II SA/Kr 1390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z 16 października 2015 r. znak [....]Starosta K. orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [....] i nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. L. , gm. L. , w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. B. , na rzecz J.S. , Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których w jego ocenie wynika, iż przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Od pkt 1 decyzji odwołanie złożyła J.S. nie zgadzając się z ustaleniami Starosty K. co do braku zbędności wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż wywłaszczenie dotyczyło wyeksploatowania piasku, a działka w całości nie została wyeksploatowana. Wojewoda [....] decyzją z dnia 16 września 2016r. znak: [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Starosty [....] . W uzasadnieniu wskazano, iż skarżąca pismem z 14 marca 2015 r. wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych znak [....] z 24 września 1969 r. z przeznaczeniem na cele eksploatacji kruszyw mineralnych w B. , zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [....] z 29 czerwca 1967 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. znak [....] , w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Pomimo poszukiwań w: Archiwum Zakładowym Starostwa Powiatowego w K. , Archiwum Zakładowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [....] , Archiwum Zakładowym [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. , Urzędzie Gminy L. , Referacie Archiwum Urzędu Miasta Krakowa, Archiwum Państwowym w Krakowie, nie odnaleziono załącznika do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej znak [....] . Niemniej pozyskano szereg dokumentów, również z zasobów archiwalnych [....] Zakładów [....] S.A. w K. , dotyczących eksploatacji złóż piasku w gminie L. obejmujących tereny w C. i B. oraz rekultywacji terenów wyeksploatowanych lub których dalsza eksploatacja stała się ekonomicznie nieuzasadniona. Takim dowodem potwierdzającym, iż działki nr [....] i nr [....] stanowiły teren wykorzystywany w trakcie eksploatacji złóż piasku, stanowi mapa sytuacyjno-wysokościowa pod nazwą "Koncepcja zmiany sposobu wykorzystania terenu wraz z projektem urządzeń rekreacyjna - wypoczynkowych w K. ", która została zaewidencjonowana w składnicy geodezyjnej 6 marca 1967 r. pod nr [....] , i na którą geodeta uprawniony nałożył mapkę wywłaszczonej parceli [....] b. gm. kat. B. Ww. opracowanie wskazuje, że wywłaszczona parcela w całości znajduje się w granicach powyższej "Koncepcji zmiany sposobu wykorzystania terenu wraz z projektem urządzeń rekreacyjno - wypoczynkowych w K. ", co potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na objęcie jej w całości planem rekultywacji uprzednio musiała być przeznaczona pod eksploatację piasku. Ponadto, również w świetle pozostałych zgromadzonych materiałów dowodowych, nie ma podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę K. braku wystąpienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na określony cel jej wywłaszczenia. Na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadzona była działalność związana z eksploatacją złóż kruszywa (piasku). Wskazują na to ww. dokumenty zgromadzone w aktach organu I instancji, w szczególności wykonane w roku 1975 i 1982, zdjęcia lotnicze pozyskane przez Starostę K. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej obejmujące przedmiotową nieruchomość. Powyżej opisane zdjęcia lotnicze z nałożonym opracowaniem geodezyjno-kartograficznym zawierającym zaznaczoną przedmiotową nieruchomością, wyraźnie wskazują, iż wywłaszczone działki: nr [....] i nr [....] zlokalizowane są w całości na obszarze bezpośrednio związanym z eksploatacją złoża piasku o czym świadczy charakterystyczne tło w obrębie obszaru na którym był pozyskiwany piasek. Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonych w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego, strona odwołująca w toku postępowania nie zaprzeczała, iż na przedmiotowych działkach prowadzona była eksploatacja kruszywa (piasku), wskazywała jedynie, iż nie zostały one "wyeksploatowane do końca", czego dowodem jest ,,znajdująca się na nich ziemia orna". Jednakże powyższa argumentacja nie stoi w sprzeczności z faktem zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, jakim było przeznaczenie przedmiotowych działek "na cele eksploatacji kruszyw mineralnych", Ustawa z 12 marca 1958 r. nie przewidywała legalnej definicji eksploatacji. Zgodnie ze słownikowymi ujęciami, termin "eksploatacja" to wydobywanie bogactw naturalnych, użytkowanie maszyn i urządzeń, maksymalne wykorzystanie kogoś albo czegoś, wykorzystywanie czegoś w sposób racjonalny (źródło: Słownik Języka Polskiego PWN dostępny pod adresem internetowym: http://sjp.pwn.pl/slownik). Dla zdefiniowania pojęcia "eksploatacja" warto również przywołać treść art. 3 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), zgodnie z którym przez eksploatację instalacji lub urządzenia należy rozumieć użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. W kontekście przywołanych definicji znaczenia pojęcia "eksploatacja" zasadnym jest, w ocenie organu odwoławczego przyjęcie, iż użyte w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenie "na cele eksploatacji kruszywa" obejmowało swym zakresem nie tylko przeznaczenie nieruchomości na pozyskiwanie wskazanej kopaliny, ale również m.in. pod wykonanie urządzeń i obiektów służących i związanych z eksploatacją pokładów tego surowca naturalnego jak i w dalszej kolejności np. jego składowania, transportowania celem jego racjonalnego wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. W ww. orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych znak [....] z 24 września 1969 r. nie wskazano jako celu wywłaszczenia jedynie "pozyskiwania" czy "wydobywania" kruszywa, ale posłużono się pojęciem "na cele eksploatacji kruszywa", przez co należy rozumieć realizację całego procesu eksploatacyjnego, obejmującego nie tylko samo wydobycie kruszywa, ale także m.in. składowanie nadkładu i składowanie urobku, oraz związana z tym konieczność budowania dróg dojazdowych czy tworzenia placów składowych. Przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykorzystywanej na potrzeby procesu eksploatacyjnego, w ocenie organu odwoławczego, mieści się co do zasady we wskazanym powyżej celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja kruszywa". Cel wywłaszczenia określony jako eksploatacja kruszywa swym zakresem obejmuje nie tylko samo wydobycie surowca, ale ogół czynności związanych zarówno z samym przygotowaniem terenu do pozyskiwania surowców ze złóż naturalnych, wydobyciem ale także składowaniem surowców oraz wszystkimi urządzeniami (m.in. drogi, place) niezbędnymi do realizacji każdego z etapów tego procesu. Z kolei wniosek dowodowy o dokonanie wizji lokalnej na działce nr [....] , celem sprawdzenia, że działka nie została wyeksploatowana zgodnie z wywłaszczeniem nie został uwzględniony jako dotyczący okoliczności nie mającej znaczenia dla sprawy". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła J.S. zarzucając: - naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego m.in. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, i w konsekwencji nieustalenie ponad wszelką wątpliwość, że cel dla którego parcela l. kat. [....] została wywłaszczona na podstawie decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 24 września 1969 r. - nie został osiągnięty, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że cel wywłaszczenia w terminach przewidzianych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami został zrealizowany, - art. 7 w zw. a art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie dowodu strony o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej na działce [....] na okoliczność ustalenia czy przedmiotowa działka została eksploatowana zgodnie z celem wywłaszczenia i uznanie, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest wystarczający, podczas gdy dowód ten miał być przeprowadzony na okoliczności mające dla sprawy istotne znaczenie, a jako dowód należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, - art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy pkt. 1 decyzji Starosty K. , podczas gdy organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. - art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość wywłaszczona (działka ew. ....) została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 24 września 1969 r., - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okresie 3 lat od dnia wywłaszczenia (rok 1975) cel wywłaszczeniowy został zrealizowany, podczas gdy z zebranych i przedkładanych przez stronę materiałów dowodowych wynika, że na działce ew. [....] nie był realizowany cel wywłaszczeniowy - eksploatacja kruszyw mineralnych w B. W uzasadnieniu podkreślono, iż dowód na jakim się oparto tj. zdjęcie z 1975 było bardzo mało wyraźnie, a dodatkowo widoczna na nim była koparka zgarniakowa, mająca poświadczać zastosowanie sprzętu służącemu celowi wywłaszczeniowemu. Kolejne zdjęcie z 1982 r. przedstawia całkowicie inny obraz - nabrzeże zagospodarowane jako plaża, który jest zbieżny z obecnym stanem terenu. Organ l instancji, na podstawie faktu, że koparka zgarniakowa stała na parceli przyjął, iż na tym terenie prowadzone były prace. Tymczasem B.R. - operator w/w sprzętu ciężkiego, zamieszkiwał w miejscowości B. w odległości ok. 400 m od miejsca wybierania piasku, i po pracy nie odstawiał sprzętu w inne miejsce, a pozostawiał sprzęt na parceli l. kat. [....] , na dowód czego przedłożono zaświadczenie żony B.R. – M.S. Wskazano dokumentację fotograficzną obrazującą obecny stan działki. Podkreślono także, iż cel wywłaszczenia winien być w decyzji o wywłaszczeniu wskazany ściśle i nie należy go interpretować rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że sporne w niniejszej sprawie było czy zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości z powodu jej zbędności na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, określonym w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 24 września 1969 r. znak [....] była eksploatacja kruszyw mineralnych w B. W ocenie Sądu skarżone organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie uznały, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Istotne w tym względzie były w szczególności wykonane w latach 1975 i 1982 zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość z nałożonym opracowaniem geodezyjno-kartograficznym, z których wynika, iż wywłaszczone działki nr [....] i [....] (w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [....] , b. gm. kat. Budzyń) zlokalizowane są w całości na obszarze bezpośrednio związanym z eksploatacją złoża piasku o czym świadczy charakterystyczne tło w obrębie obszaru na którym pozyskiwany był piasek. Potwierdza to także mapa sytuacyjno-wysokościowa "Koncepcja zmiany sposobu wykorzystania terenu wraz z projektem urządzeń rekreacyjno-wypoczynkowych w K. " przyjęta do składnicy geodezyjnej 6 marca 1967 r. Nr [....] wraz z nałożoną przez geodetę parcelą l.kat. [....] , z czego wynika, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na objęcie jej w całości planem rekultywacji uprzednio musiała być przeznaczona pod eksploatację piasku. Wbrew zarzutom skargi poprzedzenie decyzji wywłaszczeniowej z 1969r. i decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [....] z 29 czerwca 1967 r. koncepcją zmiany sposobu wykorzystania terenu z marca 1967r., nie oznacza dowodu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, a jedynie wskazuje jak wyglądał w tym zakresie system planowania rekultywacyjnego. Z uwagi na to zebrany materiał dowodowy był w ocenie Sądu wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a zatem nie stanowiło wskazanego w skardze naruszenia przepisów postępowania nie uwzględnienie przez organy żądania skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej. Aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez wpływu na ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia w ramach czasowych wskazanych art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również wskazany w skardze dowód w postaci oświadczenia pisemnego żony operatora koparki co do jego sposobu pracy (nie odstawania pojazdu poza miejsce pracy) nie może stanowić skutecznego przeciwdowodu na ustalenia poczynione przez organy, ponieważ nie podważa ustalonej okoliczności eksploatacji piasku oraz następnie rekultywacji terenu służącego temu celowi na przeznaczenie rekreacyjne. Niezasadne są także zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni przyjętego celu wywłaszczenia. Prawidłowo organy przyjęły w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych znak [....] z 24 września 1969 r., iż nie wskazano tam jako celu wywłaszczenia jedynie "pozyskiwania" czy "wydobywania" kruszywa, ale posłużono się pojęciem "na cele eksploatacji kruszywa", przez co należy rozumieć realizację całego procesu eksploatacyjnego, obejmującego nie tylko samo wydobycie kruszywa, ale także np. składowanie nadkładu i składowanie urobku, oraz związana z tym konieczność budowania dróg dojazdowych czy tworzenia placów składowych. Przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykorzystywanej na potrzeby procesu eksploatacyjnego, mieści się zatem co do zasady we wskazanym powyżej celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja kruszywa". Cel wywłaszczenia określony jako eksploatacja kruszywa swym zakresem obejmuje nie tylko samo wydobycie surowca, ale ogół czynności związanych zarówno z samym przygotowaniem terenu do pozyskiwania surowców ze złóż naturalnych, wydobyciem ale także składowaniem surowców oraz wszystkimi urządzeniami (m.in. drogi, place) niezbędnymi do realizacji każdego z etapów tego procesu. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania, że nie był zrealizowany cel wywłaszczeniowy - eksploatacja kruszyw mineralnych w B. , czy to z uwagi na niewyeksploatowanie piasku do końca czy też brak możliwości eksploatacji piasku z uwagi na cześć działki nie stanowiącej takiego terenu. Również w tym kontekście wniosek dowodowy o dokonanie obecnie wizji lokalnej na działce nr [....] , celem sprawdzenia, że działka nie została wyeksploatowana zgodnie z wywłaszczeniem zasadnie nie został uwzględniony, gdyż dotyczy okoliczności nie mającej znaczenia dla sprawy. W tym też zakresie niezasadna jest argumentacja dotycząca "niewyeksploatowania do końca" kruszywa z działek objętych wnioskiem o zwrot, gdyż eksploatacja kruszywa swym zakresem obejmuje nie tylko samo wydobycie surowca, ale ogół czynności związanych zarówno z samym przygotowaniem terenu do pozyskiwania surowców ze złóż naturalnych, wydobyciem ale także składowaniem surowców oraz wszystkimi urządzeniami (m.in. drogi, place) niezbędnymi do realizacji każdego z etapów tego procesu. Wobec tego prawidłowo organy uznały, iż przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykorzystywanej na potrzeby procesu eksploatacyjnego, mieści się we wskazanym powyżej celu wywłaszczenia określonym jako "eksploatacja kruszywa". Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co prowadzi do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.