I OW 207/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. i Prezydentem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. o umieszczenie w domu pomocy społecznej p o s t a n a w i a: oddalić wniosek. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta W., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. (dalej jako: "wnioskodawczyni") o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni wyprowadziła się z D. 30 marca 2011 r., o czym poinformowała pracownika socjalnego dodatkowo oświadczając, że zamieszkała u córki we W. Organ podkreślił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że M. F. mieszkała pod wskazanym adresem przez ostatnie kilka lat, następnie trafiła do szpitala, a w dalszej kolejności do Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w L. Na adres we W. była przesyłana emerytura wnioskodawczyni oraz pomoc finansowa jej syna. Zdaniem organu o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 Kodeksu cywilnego decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), a o zamieszkaniu można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Podniesiono również, że M. F. przebywała w lokalu mieszkalnym we W., swoją przyszłość wiąże z tym miastem i nie zamierza wrócić na teren gminy K. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta W. podkreślił, że wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej został złożony w momencie, gdy wnioskodawczyni przebywała w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w L. i przytoczył w tym miejscu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 z późn. zm.), dalej u.p.s., zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Nadto w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 wspomnianej ustawy, który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie z ustawową definicją bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni w momencie złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywała w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w L. i z posiadanych informacji wynika, iż przebywa tam nadal, a celem pobytu w placówce jest czasowe leczenie. Nadto nie jest ona obecnie nigdzie zameldowana na pobyt stały. W związku z powyższym nie ma podstaw do uznania, że Gmina W. jest właściwa do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdyż wnioskodawczyni nie jest w żaden sposób związana z W., a w szczególności nie przebywa w tym mieście. Zdaniem Prezydenta, M. F. spełnia warunki wskazane w ustawie o pomocy społecznej do uznania jej za osobę bezdomną, a właściwą do rozpoznania wniosku będzie Gmina K., jako gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku M. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania M. F. jest L. W tej miejscowości a dokładnie w znajdującym się w niej Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, M. F. fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez wnioskodawczynię – jako osoby chorej - ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Ponadto mając na uwadze właśnie stan zdrowia wnioskodawczyni, należy też przypuszczać, że będzie ona przebywała dłuższy czas w tym Zakładzie. W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Wskazać w tym miejscu trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miejscowość L., gdyż w tej miejscowości koncentruje się jej cała aktywność życiowa i przebywa ona na stałe w zakładzie opieki. Przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie trzeba w tej sytuacji odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem wójt gminy, na obszarze której położony jest Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w L. Ponieważ organem tym nie jest żaden z uczestników negatywnego sporu o właściwość, będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, konieczne jest oddalenie wniosku bowiem wykluczona jest właściwość zarówno Prezydenta Miasta W. jak i Wójta Gminy K. Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl