IV SAB/Gl 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 września 2014 r.: 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny: 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w M.P. wniósł o zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty w K. (dalej "Kurator") do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że w dniu [...] strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: Czy w stosunku do byłego nauczyciela religii zatrudnionego w Gimnazjum nr [...] w D. ul. [...] p. Ł.L. toczyło się względnie toczy postępowanie dyscyplinarne (wyjaśniające), w myśl rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 1998 r., nr 15, poz.64). Dalej wskazał, że do dnia złożenia tej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, co oznacza stan naruszenia prawa do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego. Stwierdził, iż zasadnym jest zobowiązanie Kuratora do ukarania pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Kurator reprezentowany przez radcę prawnego E.Ś. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej względnie jej odrzucenie jako nieopatrzonej podpisem, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na zasadzie w art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §2 p.p.s.a. oraz wniosku o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] został skierowany za pośrednictwem platformy elektronicznej "ePUAP". Ze względów technicznych, niezależnych od organu wniosek skarżącego nie został automatycznie zarejestrowany w systemie "Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją" (EZD), funkcjonującego w Kuratorium Oświaty oraz [...] Urzędzie Wojewódzkim, tak jak to się dzieje ze wszystkimi pismami kierowanymi za pośrednictwem ePUAP. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] na skutek wyszukania i "ręcznego zarejestrowania" wniosku M.P. możliwym było zapoznanie się z treścią wniosku i zajęcie stanowiska w sprawie w ustawowym terminie. Dalej pełnomocnik organu zauważył, że wniosek skarżącego dotyczył postępowań prowadzonych przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] i został przekazany przez Kuratora do rozpoznania Rzecznikowi Dyscyplinarnemu dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]. Wobec podjętych czynności nie było po stronie organu administracji bezczynności, jak również nie było zwłoki po stronie pracowników w rozpoznaniu sprawy. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w dniu [...] drogą mailową (zgodnie z wnioskiem skarżącego) została udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek z dnia [...], a wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Kuratora w dniu [...]. Zdaniem organu w ustawowym terminie dokonał on czynności polegającej na przekazaniu wniosku do rozpatrzenia, zatem nie pozostawał w bezczynności, o której mowa w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie, przy czym bez znaczenia są przyczyny, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie wykonano. Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2011,112, poz. 1138 z zm.)- dalej "u.d.i.p." bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności, gdyż z przypisów ww. ustawy jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia [...], a zatem nie udostępnił stronie informacji publicznej w następującym zakresie: Czy w stosunku do byłego nauczyciela religii zatrudnionego w Gimnazjum nr [...] w D. ul. [...] p. Ł.L. toczyło się względnie toczy postępowanie dyscyplinarne (wyjaśniające), w myśl rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 1998 r., nr 15, poz .64). Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Należy stwierdzić również, że z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. W sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącemu, że do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy. Nie udzielił żądanych informacji. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Jak bowiem wynika z akt sprawy wystąpiły trudności techniczne, które spowodowały, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...]. W dniu [...] organ przesłał wniosek skarżącego do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] i to Rzecznik Dyscyplinarny wysłał drogą elektroniczną w dniu [...] odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...]. Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Należy zauważyć, że to organ, a nie Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] był adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej, a działania Kuratora ograniczone zostały do przesłania wniosku skarżącego do Rzecznika Dyscyplinarnegodla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], tym samym, zdaniem składu orzekającego nie można uznać, ze organ działał w ramach uregulowań u.d.i.p. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią przedstawionych wyżej przepisów przedstawionej ustawy, toteż nie zachodziły okoliczności skutkujące koniecznością wszczynania przez Kuratora Oświaty postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika, tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych trudności z prawidłowym działaniem systemów ePUAP i EZD dotyczyły siedmiu spraw w okresie od lipca 2014 r. do października 2014 r. Dlatego też Sąd uznał, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.