III SA/Po 1727/14

Dnia 18 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sad. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółka A na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2013 oddala skargę W dniu 14 maja 2013 roku spółka A wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, załączając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 wraz z załącznikami graficznymi. Na podstawie wniosku oraz zmiany do wniosku ustalono, iż spółka A deklaruje realizację pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura2000 na powierzchni [...] ha, pakietu 8 - ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy na powierzchni [...] ha oraz w wariancie 8.2.1 - międzyplon ozimy na powierzchni [...] ha, pakietu 9 - strefy buforowe w wariancie 9.4 - utrzymanie 5-metrowych miedz śródpolnych na powierzchni [...] mb. W wyniku kontroli gospodarstwa rolnego spółki A stwierdzono szereg nieprawidłowości, które sprowadzały się do stwierdzenia, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w określonym terminie lub nie były wypasane zwierzęta (raport z czynności kontrolnych nr [...]). Dodatkowo w gospodarstwie spółki A dla sprawy rolnośrodowiskowej przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości które polegały na niewłaściwym zadeklarowaniu powierzchni działek rolnych oznaczonych poszczególnymi literami (raport z czynności kontrolnych nr [...]). Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na wydrukach ortofotomapy obrazujących lokalizację ww. działek rolnych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił spółce A przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W treści decyzji uwzględniono ustalenia dokonane w trakcie kontroli terenowej, które stanowiły podstawę do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W decyzji organ w sposób obszerny przywołał treść obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego. W odwołaniu spółka A zwróciła uwagę na przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji, które miały być niezgodne ze stanem faktycznym prowadzonego przez spółkę gospodarstwa. Zastrzeżenia spółki dotyczyły ustalonej powierzchni działek zadeklarowanych do płatności, a także zaniechania zadeklarowanych upraw. W szczególności spółka nie zgodziła się z zarzutem nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej., który według skarżącej był prowadzony przez spółkę i został okazany prowadzącym kontrolę, co zostało przez nich potwierdzone podpisem i pieczęcią. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173 j.t), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo rozstrzygnięto sprawę na podstawie stanu faktycznego opartego na ustaleniach kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie Spółki A, podczas których weryfikacji poddano działki rolne zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowych, a także na wynikach kontroli wzajemnej zgodności, zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie programu rolnośrodowiskowego [...] oraz w raporcie z czynności kontrolnych [...] w zakresie wzajemnej zgodności. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą odmowy przyznania płatności było stwierdzenie braku prowadzenia przez spółkę rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż rejestr na jaki powołała się spółka w odwołaniu był niekompletny, a mianowicie nie były w nim zawarte dane dla wszystkich działek rolnych a jedynie dla części. Na wysokość przyznanej płatności miały wyniki czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie Spółki A podczas których był obecny reprezentant spółki, ale nie wniósł zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raportach. Brak wniesionych uwag do raportów z kontroli stanowił przesłankę do przyjęcia tezy, iż producent rolny zgodził się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w sporządzonym sprawozdaniu z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż rejestr na jaki powołała się spółka w odwołaniu był niekompletny, gdyż nie były w nim zawarte dane dla wszystkich działek rolnych a jedynie dla części. Odnośnie działki rolnej [...] organ odwoławczy utworzył zestawienie powierzchni zlokalizowanych w granicach działki i wyznaczył powierzchnię [...] ha. Podobnie dla działki organ utworzył zestawienie powierzchni zlokalizowanych w granicach działki i wyznaczył powierzchnię [...] ha. W ten sposób określono powierzchnię faktycznie uprawiane na spornych działkach i ustalono prawidłową powierzchnię działek kwalifikująca się do przyznania płatności. Odnośnie działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, gdyż cała powierzchnia zadeklarowanych działek to obszar nieużytkowany rolniczo, na którym były wieloletnie chwasty oraz zakrzaczenia jak również tereny zalane, co potwierdziły zdjęcia z dnia 20 grudnia 2013r. Odnośnie działki [...] stwierdzono zadeklarowaną powierzchnię międzyplonu na powierzchni [...] ha. Natomiast dla działek rolnych [...] i [...] stwierdzono brak deklarowanej rośliny w międzyplonie. Organ odwoławczy podkreślił, że producent rolny nie uczynił zadość żadnej z przesłanek wyjaśniających wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych czy siły wyższej, który uwolniłby spółkę od odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Jednak nawet gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma również możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie brak jest konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. W rezultacie stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności braku prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego odmówiono przyznania płatności spółce stwierdzając, że kwestia nie stwierdzenia deklarowanej uprawy w międzyplonie, nie miała wpływu na płatność. W skardze do WSA spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i powołała się na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez przyjęcie, iż zaistniały podstawy do odmowy przyznania płatności dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2015 roku pełnomocnik skarżącej spółki wskazał na naruszenie: - art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na stwierdzeniu, że skarżący: zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach [...], [...], [...], [...], [...]; nie zachował na określonych w planie działalności środowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo. - art. 138 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, - - naruszenie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku spełnienia się przesłanek do zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie sankcji. - Naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i obarczenie skarżącego sankcja w postaci pozbawienia go prawa do 20% płatności dla wszystkich działek objętych wnioskiem . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych będących podstawą przyznania płatności rolnośrodowiskowych z sankcjami wieloletnimi na rok 2013. Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r. poz. 361 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust 2 powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; 3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Jednocześnie w treści § 38 ust. 8 powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. ustawodawca zastrzegł, że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. W rozpoznawanej sprawie cała powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do uzyskania płatności została skontrolowana przez uprawniony organ administracji. Przedmiotem kontroli było określenie zastanego stanu faktycznego na dzień przeprowadzania kontroli. Przeprowadzone w sprawie kontrole zostały wykonane prawidłowo, a sporządzone raporty pokontrolne zawierały wszystkie niezbędne elementy, analizy sporządzonych zdjęć oraz pełną dokumentację z wywiadu terenowego dla wszystkich kontrolowanych działek rolnych. Dokumentacja została sporządzona w ramach kontroli na miejscu w gospodarstwie spółki A, a stan stwierdzony na działkach oraz stwierdzone powierzchnie działek znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Czynności kontrolne dokonane przez inspektorów terenowych w gospodarstwie skarżącej spółki miały miejsce w obecności przedstawicieli spółki, którzy nie wnieśli zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raportach, co spowodowało, że organ zasadnie przyjął twierdzenie, że producent rolny zgodził się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w sporządzonym sprawozdaniu z czynności kontrolnych. Niezasadne są w tym zakresie twierdzenia spółki kwestionujące konstrukcję samego raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób wskazujący na trudności w jego zrozumieniu uniemożliwiające zgłoszenie przez spółkę zastrzeżeń. W sprawie nie ma wątpliwości, że spółka posiadała prawo do złożenia zastrzeżeń względem ustaleń dokonanych przez organy administracji w wyznaczonym terminie. Natomiast trudności ze zrozumieniem treści sporządzonego raportu pozostają kwestią poszczególnych osób reprezentujących skarżącą spółkę na zewnątrz. W żaden sposób nie mogą one wpływać na zasadność kwestionowania przyznanego prawa do zgłaszania zastrzeżeń względem dokonanych ustaleń faktycznych w określonym terminie. Przy czym nie wyklucza to możliwości składania oświadczeń i wyjaśnień w trakcie prowadzonego postępowania podlegających ocenie organów administracji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły na podstawie ustaleń pokontrolnych, że producent rolny nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów, podczas gdy spółka A występując z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jako producent rolny była zobowiązana do wypełniania rejestru, od dnia wykonania pierwszego zabiegu agrotechnicznego wynikającego z realizacji zadań określonych w zadeklarowanym pakiecie. Co więcej zgodnie z instrukcją wypełniania rejestru działalności rolnośrodowiskowej, wpisy do rejestru powinny być dokonywane na bieżąco przez cały okres uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym oraz przechowywania tego dokumentu przez okres 5 lat od dnia zakończenia programu rolnośrodowiskowego. Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy beneficjent otrzymujący pomoc powinien dołożyć należytej staranności, aby dotrzymać warunków na jakich ma zostać przyznana pomoc. W tym względzie należy podkreślić, że podczas kontroli w gospodarstwie rolnym została przedstawiona dokumentacja prowadzona przez spółkę, z której wynikało, że rejestr rolnośrodowiskowy nie był prowadzony dla wszystkich działek rolnych w gospodarstwie. W szczególności niekompletny był rejestr działań agrotechnicznych i brakowało wpisów dla wszystkich działek. Rejestr nie zawierał wpisów dotyczących stosowania nawozów dla wszystkich działek rolnych, a jedynie dla niektórych. W konsekwencji dokonanych ustaleń pokontrolnych prawidłowo stwierdzono, że przedstawiony rejestr rolnośrodowiskowy, który nie spełniał wszystkich wymogów stawianych takiemu dokumentowi w świetle przepisów prawa nie mógł być uznany za rejestr stanowiący podstawę do przyjęcia, że rolnik prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Zaprezentowane stanowisko organów administracji stanowiło potwierdzenie braku obligatoryjnych elementów rejestru rolnośrodowiskowego, który stanowił postawę uzyskania wsparcia finansowego przez producenta rolnego. W tym względzie należy stwierdzić, że nie wprowadzenie do rejestru zapisów dla wszystkich działek w gospodarstwie objętym wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej stanowi podstawę do przyjęcie, że rejestr nie był prowadzony zgodnie z nałożonymi na wnioskodawcę rygorami. Uprzednia kontrola terenowa w gospodarstwie skarżącej spółki miała na celu zbadanie, czy wnioskodawca realizuje plan działalności rolnośrodowiskowej, a więc między innymi niezbędne było okazanie przez producenta rolnego rejestru działalności rolnośrodowiskowej spełniającego wszystkie zobowiązania wynikające z planu. W konsekwencji stwierdzenia przez organy administracji braku prowadzenia przez producenta rolnego rejestru rolnośrodowiskowego zgodnego z wymogami obowiązującego prawa w myśl § 38 ust. 8 powyższego rozporządzenia należało uznać, że zasadnie odmówiono przyznania płatności spółce A w 2013 roku. Jednocześnie należy stwierdzić, że takie stanowisko wyrażone przez organy administracji nie stanowi interpretacji o charakterze rozszerzającym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej. Stanowiło ono jedynie konsekwencję przyjęcia zgodnie z którym wnioskodawca, który nie wywiązuje się z ciążących na nim rygorów poprzez swoje działania ogranicza swoje uprawnienia do uzyskania dofinansowania w postaci dopłat rolnośrodowiskowych. Odrębnym zagadnieniem pozostają podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości odnoszących się do powierzchni działek i ich użytkowania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pomimo, że odniósł się do zakwestionowanych nieprawidłowości opisanych w raportach kontrolnych, to zastrzegł, że zakwestionowane ustalenia dotyczące obszaru działek zadeklarowanych do uzyskania płatności, które nie były użytkowane rolniczo, o czym świadczyły wieloletnie chwasty oraz zakrzaczenia i tereny zalane, nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie będące konsekwencją braku należycie prowadzonego rejestru rolnośrodowiskowego. Ponieważ organy administracji zasadnie przyjęły, że konsekwencją stwierdzonego braku prowadzenia przez producenta rolnego rejestru środowiskowego jest brak przyznania płatności rolnośrodowiskowych, podniesione w piśmie procesowym zarzuty dotyczące działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności pozostają kwestiami, nie mogły mieć wpływu na ostateczny wynik kontroli działań organów administracji w niniejszej sprawie. Bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie można było w żaden sposób przyjąć za zasadne twierdzeń strony, że na skutek nieuwzględnienia okoliczności podniesionych przez spółkę niezasadnie przyjęto w sprawie, że działki [...], [...], [...], [...], [...] nie spełniały warunków uprawniających do przyznania płatności (w zakresie zadeklarowanej powierzchni oraz niezachowania użytków zielonych). W sprawie nie można było również w żaden sposób przyjąć za zasadne twierdzeń strony podniesionych w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2015 roku, że na skutek nieuwzględnienia okoliczności podniesionych przez spółkę niezasadnie przyjęto w sprawie, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie spełniały warunków uprawniających do przyznania płatności (w zakresie zadeklarowanej powierzchni), a działki [...], [...], [...], [...] (w zakresie nie dokonania siewów poplonowych). Bezzasadne pozostały również zarzuty dotyczące braku jakichkolwiek pomiarów ze strony kontrolujących, które potwierdzałyby na jakiej części działki rzekomo zaniechano koszenia (powierzchni większej czy mniejszej niż 50% zadeklarowanych powierzchni działek). Wobec stwierdzenia braku raportu rolnośrodowiskowego bez znaczenia były zatem argumenty dotyczące sygnalizacji działalności bobrów, która miała doprowadzić do zalewania zadeklarowanych działek rolnych oraz zniszczeń dokonanych przez dziki, które miały uniemożliwić przeprowadzenie koszenia. Szczególnie, że w tym względzie to na spółce spoczywał obowiązek starannego wypełnienia wszystkich warunków i obowiązków stanowiących o możliwości uzyskania płatności rolnośrodowiskowych. Nieuzasadnione w świetle zebranego materiału dowodowego pozostały również podniesione przez stronę argumenty dotyczące zaniechania terminowego koszenia i usuwania okrywy roślinnej na działce O ze względu na utrudnienia spowodowane zniszczeniami terenu przez dziki. Podobnie jak wcześniej należy zaznaczyć, że to na spółce spoczywał obowiązek zapewnienia należytego stanu dobrej kultury rolnej na zadeklarowanych działkach. Dobór właściwych form ochrony zgłoszonych do uzyskania wsparcia finansowego terenów, w granicach określonych obowiązującym prawem, należał w tym zakresie do spółki. Ponieważ płatności są przyznawane wyłącznie do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, po spełnieniu warunków ciążących na wnioskodawcy , wobec stwierdzonych nieprawidłowści organy administracji nie były uprawnione do przyznania płatności w wysokości odpowiadającej zadeklarowanym we wniosku działkom. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z płatności dokonały ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia , które zostało przedstawione w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie naruszono przepisów § 38 ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł także argumentów potwierdzających twierdzenia strony, że organy administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a w szczególności w sposób nieprawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy przyjmując w jego świetle za udowodnione okoliczności przytoczone w zaskarżonej decyzji. W rezultacie nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów art. 77, art. 80, art. 138 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić przedmiotową skargę.