II OZ 616/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku M. N. (dalej jako Skarżący) o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd, mając na uwadze art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) wskazał, że przymusowe opuszczenie przez skarżącego terytorium Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, pozbawi go nie tylko możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania z prawa do sądu, ale sprawi, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi udzielona cudzoziemcowi ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, albowiem nie zostanie mu udzielona ochrona międzynarodowa. Sąd zwrócił uwagę na art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1650 ze zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach), który ma w sprawie istotne znaczenie. Złożenie skargi na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania na mocy tego przepisu powoduje, że podlega wydłużeniu termin przymusowego wykonania tej decyzji do momentu rozpatrzenia tegoż wniosku bez konieczności wykazywania jakichkolwiek ku temu argumentów. Sąd uznał, że z uwagi na faktyczne i prawne następstwa wykonania zaskarżonej decyzji brak wstrzymania wykonania tej decyzji groziłby niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co jest przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo: braku wykazania przez skarżącego realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania; braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia organ mając na uwadze ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. podniósł, że ciężar wykazania istnienia przesłanek wstrzymania ciąży na skarżącym. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że spełniona jest konkretna ustawowa przesłanka określona jako możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Do skarżącego należy obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Twierdzenia skarżącego co do okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek wstrzymania powinny zostać poparte określonymi materiałami (dokumentami źródłowymi). Organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wykazał istnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. We wniosku wskazano, że wykonanie decyzji niesie za sobą ryzyko wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz narusza jego interes bowiem wykonanie decyzji doprowadzi do braku możliwości uczestnictwa cudzoziemca w postępowaniu sądowym oraz dokończenia toczącej się wobec niego procedury związanej z udzieleniem mu ochrony międzynarodowej. Brak środków finansowych uniemożliwi jego ewentualny powrót do Polski. Zdaniem organu powołana argumentacja nie dawała podstaw Sądowi do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił okoliczności, że udział skarżącego w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zapewniony bowiem ustanowił on pełnomocnika - adwokata M. F., która udzieli mu profesjonalnej opieki prawnej, bez względu na miejsce jego pobytu. Ponadto praktyka działania sądów administracyjnych wskazuje, że niezwykle rzadko konieczny jest osobisty udział strony w postępowaniu poprzez stawienie się w sądzie. Z uzasadnienia postanowienia Sądu można wnioskować, że okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. istnieją niejako automatycznie z uwagi na konieczność wyjazdu strony w związku z wydaniem wobec niej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, oraz że nie zachodzi konieczność wskazywania konkretnych przesłanek świadczących o możliwości wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Takie automatyczne stosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. mogłoby doprowadzić do tego, że w każdej sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu zasadne byłoby wstrzymanie wykonania decyzji, co jednak stoi w sprzeczności z treścią ww. regulacji. Organ podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym należało wykazać istnienie związku między osobistym uczestnictwem skarżącego w sprawie i jego prawem do sądu a przesłankami wstrzymania. Sąd I instancji nie wykazał natomiast, że brak ewentualnego osobistego uczestnictwa cudzoziemca w postępowaniu sądowoadministracyjnym i idący za tym brak możliwości skorzystania w pełni z prawa do sądu związany z wykonaniem decyzji zobowiązującej do powrotu grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie wyjaśnił jaką konkretnie szkodę poniósłby cudzoziemiec i czy szkoda ta byłaby znacznych rozmiarów, bądź jakie trudne do odwrócenia skutki by to spowodowało. Sąd nie dokonał oceny w tym zakresie. Z góry uznał, że istnieje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., chociaż żadnych konkretnych okoliczności konkretnych okoliczności przemawiających za poparciem tego stanowiska nie wskazał. Organ stwierdził, że nie neguje, iż wykonanie decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu może skutkować powstaniem z mocy prawa obowiązku opuszczenia Polski, co w określonych warunkach może wiązać się z powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże w przedmiotowej sprawie powyższe nie zostało w żaden sposób dowiedzione ani nawet uprawdopodobnione. Wyjazd cudzoziemca poza granice Polski nie pozbawi go możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem może w nim uczestniczyć za pośrednictwem wyznaczonego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji wyjazdu nie powstanie znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki. Organ podkreślił także, iż postępowanie z ponownego wniosku skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało zakończone decyzją Rady do Spraw Uchodźców, która [...] stycznia 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2016 r., którą stwierdzono niedopuszczalność złożonego wniosku. Decyzja ta została doręczona stronie 7 lutego 2017 r. Zatem postępowanie wywołane ponownym wnioskiem skarżącego zakończyło się jeszcze przed wydaniem postanowienia Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd uznał, że to postępowanie się toczy, podczas gdy na dzień wydania postanowienia postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną. W związku z tym, że ww. okoliczność nie istniała w dniu wydania postanowienia, organ uznał, iż nie może stanowić okoliczności uzasadniającej udzielenie ochrony tymczasowej. Organ kwestionuje stanowisko Sądu, co do istotnego znaczenia w niniejszej sprawie art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przepis ten ma za zadanie zapewnienie aby cudzoziemiec, który złożył skargę na decyzję o zobowiązaniu go do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie był zobowiązany do opuszczenia Polski do dnia wydania postanowienia w sprawie tego wniosku przez sąd - z mocy prawa i bez konieczności przedkładania odrębnej argumentacji. Pełni on odmienną funkcję i odnosi się do innego przedziału czasowego niż art. 61 § 3 P.p.s.a. Ma on zapobiec wyjazdowi z Polski cudzoziemca, którego wniosek o wstrzymanie nie został jeszcze rozpoznany przez sąd. Przepis ten chroni cudzoziemca od dnia złożenia skargi z wnioskiem o wstrzymanie do dnia wydania ostatecznego postanowienia przez Sąd w tej kwestii. Ochrona tymczasowa może zostać przyznana tylko przy spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ma chronić cudzoziemca przed niekorzystnymi dla niego skutkami wykonania decyzji i zapewnia ochronę do dnia wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Brak konieczności przedstawienia argumentacji dla zastosowania art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie oznacza, że przedstawienia takich argumentów nie wymaga wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Organ wskazał, że istnieje możliwość złagodzenia rygoryzmu decyzji z art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na podstawie art. 320 ust. 1 i 2 tej ustawy cudzoziemiec może wnioskować o cofnięcie zakazu ponownego wjazdu do Polski z art. 318 ust. 1 pod warunkiem spełnienia wskazanych tam przesłanek. Zastosowanie art. 320 ust. 1 może nastąpić już po wydaniu decyzji o zobowiązaniu do powrotu w wyniku rozpatrzenia wniosku cudzoziemca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, pełnomocnik skarżącego uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżoną decyzją skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków upatruje w tym, że skarżący będąc zobowiązanym do wyjazdu z Polski na Ukrainę nie będzie mógł w pełni realizować swojego prawa do sądu bowiem nie będzie możliwy jego osobisty udział w toczącym się postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w dniu [...] stycznia 2016 r. ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata M. F. (k. 9) udzielając jej szerokiego pełnomocnictwa m.in. do reprezentowania go we wszystkich postępowaniach przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi wszystkich instancji w sprawach m.in. z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, o zobowiązanie do powrotu i wszystkich innych sprawach związanych z legalizacją jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane albowiem w niniejszej sprawie jak i w sprawie z ponownego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej skarżącego będzie reprezentował profesjonalny pełnomocnik, który w razie konieczności będzie mógł zwrócić się do skarżącego przebywającego poza Polską o złożenie wyjaśnień w konkretnej sprawie np. na piśmie lub w inny sposób przedstawiający jego stanowisko. Pełnomocnik ma ponadto dołożyć wszelkiej staranności by prawa skarżącego do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone. Z uwagi na specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, która wyraża się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji należy uznać, że osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy jeśli taka potrzeba zachodzi jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym udział osobisty skarżącego występuje na zasadzie wyjątku. Skoro jednak strona ma pełnomocnika jej prawo do udziału w postępowaniu za jego pośrednictwem zostało zagwarantowane. Konieczność opuszczenia Polski przez skarżącego wobec wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie będzie zatem skutkowała w tym konkretnym przypadku znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami. Za prawidłowe należy uznać także stanowisko organu co do braku podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w zakresie ponownego wniosku skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak wynika z danych organu postępowanie to zostało zakończone przed wydaniem postanowienia przez sąd. Jeśli nawet zostanie złożona skarga do sądu administracyjnego, jak już była mowa wcześniej, udział skarżącego w postępowaniu nie będzie obligatoryjny dla jego prawidłowego prowadzenia i zakończenia. We wniosku o wstrzymanie pełnomocnik skarżącego sygnalizuje, że wyjazd z Polski spowoduje z uwagi na jego złą sytuację materialną brak możliwości powrotu do Polski. Niestety poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie przedstawiono argumentacji i dokumentów źródłowych potwierdzający taki stan rzeczy. Skarżący powołując się na tę okoliczność powinien wykazać, że faktycznie ona występuje, oraz że prawdopodobne jest, iż wyjazd spowoduje jej dalsze pogorszenie co najmniej w znacznym stopniu. Nie można także uznać za słuszny wywód Sądu I instancji, że istotne dla wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu ma treść art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Podzielić należy pogląd Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że regulacja ta nie przesądza o braku obowiązku przedstawienia przez skarżącego argumentacji za wstrzymaniem wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Fakt, że zaskarżając decyzję o zobowiązaniu do powrotu i wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania nie trzeba uzasadniać konieczności przedłużenia terminu dobrowolnego powrotu lub terminu przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie oznacza, że samego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie należy uzasadnić pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Instytucja ochrony przed wykonaniem decyzji zobowiązującej do powrotu z art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do innego okresu niż postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji. Pierwsze dotyczy ochrony cudzoziemca przed wyjazdem w okresie od złożenia skargi do rozpoznania wniosku o wstrzymanie. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powoduje, że cudzoziemiec jest chroniony do czasu wydania orzeczenia uwzględniającego skargę lub do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Uznać zatem należy, że zakresy czasowe ochrony cudzoziemca przed opuszczeniem Polski wynikające z ww. regulacji nie tożsame i nie można twierdzić, że art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia brak umotywowania wniosku o wstrzymanie pod kątem przesłanek z art. 61 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa strony do sądu gdy w rzeczywistości skarżący za pośrednictwem pełnomocnika będzie w pełni realizował to prawo nawet po opuszczeniu Polski. Sąd I instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił w złożonym przy skardze wniosku o wstrzymanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 188 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.