II OSK 1030/17

Dnia 5 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2682/15 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. w W. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. w W. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z [...] września 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej również jako "PINB") decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) – nakazał L. J. rozbiórkę krat zamocowanych do balustrady balkonu i płyty balkonowej oraz w dwóch oknach w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. J. w W. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Obowiązek należało wykonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Termin przedłożenia dokumentów upłynął, obowiązek nie został spełniony, w związku z czym organ wydał powyższą decyzję. Od tej decyzji odwołała się L. J., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 49b prawa budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] lipca 2015 r. oraz postanowienie PINB z [...] marca 2015 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że na gruncie ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych związanych z zamontowaniem krat zewnętrznych w otworach okiennych oraz kraty na balkonie wymagało i po nowelizacjach nadal wymaga uprzedniego zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a) prawa budowlanego. PINB zastosował jednak, w ocenie organu odwoławczego, niewłaściwy tryb, bowiem procedura legalizacyjna określona w art. 49b prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Roboty budowlane polegające na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych są natomiast robotami innego rodzaju niż określone w art. 49b prawa budowlanego. Ponieważ organ powiatowy zastosował przepisy prawa materialnego nieadekwatne do ustalonego stanu faktycznego, w ocenie MWINB, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i postanowienie należało uchylić. Zdaniem organu wojewódzkiego, właściwym trybem w tej sprawie jest tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, przy czym z uwagi na to, że mamy do czynienia z istniejącymi kratami zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót. W ocenie MWINB, analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że kraty zainstalowane w trzech otworach okiennych i na balkonie przedmiotowego lokalu na II piętrze budynku nie naruszają wymogów § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Fotografie wskazują, że nie ma możliwości wspięcia się po nich do lokalu powyżej, a ponieważ instalacja krat zewnętrznych należy do nieskomplikowanych robót budowlanych, nie ma potrzeby żądania ocen lub ekspertyz technicznych. Wobec powyższego organ stwierdził brak podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie organu wojewódzkiego, doprowadzenie samowolnie wykonanej instalacji krat do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, MWINB uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ dodał, że decyzja ta oznacza, iż przedmiotowe roboty budowlane jako nieuchybiające żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym należy uznać za zalegalizowane. Skargę na tę decyzję złożyła W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. "§ 3 pkt"; niezgodne i bezzasadne uznanie przez organ II instancji, że sprawa z wniosku skarżącej domagającej się wydania decyzji "o demontaż zamontowanych przez uczestnika postępowania L. J. samowolnie zamontowanych krat w związku z koniecznością przeprowadzenia koniecznego remontu płyty balkonowej ma dotyczyć legalizacji samowoli budowlanej"; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej polegającego na naruszeniu własnościowych praw związanych z posiadaniem budynku przy ul. J. przez W. w W. i uniemożliwienie realizowania działań związanych z zarządzaniem nieruchomością oraz koniecznością realizowania zadań remontowych określonych w Planie finansowo-technicznym dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w szczególności przeprowadzenia robót budowlanych związanych z remontem płyt balkonowych oraz pracami elewacyjno- dociepleniowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, że PINB winien zastosować art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż art. 49b prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych. Natomiast art. 51 ust. 1 tej ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b. Sąd podał, że "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10, art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia, a czym innym badanie organu, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uszło uwadze organu II instancji, że roboty budowane przy instalacji krat zostały wykonane w sposób ingerujący w ściany i elementy zewnętrzne budynku stanowiące niewątpliwie części wspólne obiektu, co oznacza, że w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ winien zbadać, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody W. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię, przy błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zbadania kwestii, czy inwestor na wykonanie krat zewnętrznych dysponuje nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody W. w W., w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, podczas gdy w/w przepis nie przewiduje takiego obowiązku. Ponadto inwestor wykonał roboty budowlane w ramach swojej własności, a ingerencja w elementy wspólne była minimalna i nie wpływa bezpośrednio na układ i konstrukcję budynku; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 50 i 51 prawa budowlanego przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na tym, że inwestor wykonał roboty budowlane, które ingerowały w konstrukcję budynku, podczas gdy z ustaleń MWINB wynika, że zamontowanie w/w krat nie narusza przepisów dot. warunków technicznych oraz że konstrukcja krat i ich lokalizacja wskazuje, że nie ma możliwości wspięcia się po nich do lokalu mieszkalnego znajdującego się powyżej, a instalacja krat zewnętrznych należy do nieskomplikowanych robót budowlanych; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 50 i 51 prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż organ w ramach prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest zobowiązany do badania czy inwestor uzyska/uzyskał zgodę spółdzielni mieszkaniowej na prowadzone roboty budowlane w postaci zamontowania krat objętych decyzją MWINB nr [...], podczas gdy ingerencja w elementy wspólne była minimalna i nie wpływa bezpośrednio na układ i konstrukcję budynku, ponadto została przeprowadzona w ramach swojej własności; 3. w konsekwencji powyższego – naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona decyzja nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, ani przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że wykonane przez inwestora L. J. kraty zewnętrzne nie ingerują w stanowiące części wspólne ściany i elementy zewnętrzne budynku w sposób wymagający uzyskania zgody W. w W. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2464/16, nie można przyjąć poglądu, że przeprowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości, w każdym przypadku, należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, czy też – jak w niniejszej sprawie – zgody spółdzielni mieszkaniowej. W przywołanym wyroku słusznie wskazano, że przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zakresu zwykłego zarządu, a ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., II OSK 906/09, Lex nr 706016; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 511/11, Lex nr 1216739; wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 131/15, Lex nr 2177588; wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 817/15, Lex nr 2281141). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli ma prawo do bezpośredniego korzystania z rzeczy wspólnej. Korzystanie z rzeczy wspólnej jest ograniczone tylko w ten sposób, że korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie może stanowić przeszkody w analogicznym korzystaniu przez innych współwłaścicieli (postanowienie SN z 21 listopada 1980 r., III CRN 166/80, OSNC 1981, nr 6, poz. 111). W rozpoznawanej sprawie wykonane przez L. J. roboty budowlane polegały na zainstalowaniu krat zamocowanych do balustrady balkonu i płyty balkonowej oraz w oknach w lokalu należącym do inwestorki, a więc nie naruszyły praw osób trzecich i nie stanowiły przeszkody w korzystaniu z ich własności. Jak słusznie zauważył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach zaskarżonej decyzji, analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć, pozwala stwierdzić, że zainstalowanie krat nie narusza wymogów § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć wypada, że płyta balkonowa, do której przymocowano kraty zainstalowane na balkonie inwestorki, stanowiła jednocześnie zadaszenie jej balkonu. Ingerencja w tę cześć budynku była nieznaczna i nie naruszała jej konstrukcji, ani też na nią w żaden sposób nie oddziaływała. Stwierdzając w tej sytuacji brak podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, MWINB prawidłowo uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Odmienna ocena tej kwestii dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku nie jest zatem prawidłowa. W świetle tych okoliczności uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za uzasadnione i zasługujące na uwzględnienie. Stwierdzić przy tym trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ponieważ kwestia konieczności posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uzyskania zgody spółdzielni mieszkaniowej) przesądzała o treści zaskarżonego wyroku i była w istocie jedyną sporną kwestią w tej sprawie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.