II OSK 1330/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 849/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 849/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 564 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] PINB w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] 130 w O., W. K. i J. Z. wykonanie "rozbiórki ścianki działowej na spoczniku drugiej kondygnacji, przed wejściem do pomieszczeń mieszkalnych lokalu nr 2, w związku z jej pobudowaniem niezgodnie z warunkami technicznymi w odległości niezgodnej z § 68 (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczącym minimalnej szerokości spocznika na schodach w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji". Organ I instancji wskazał, że J. Z. na przełomie maja i czerwca 2014 r. dokonał przesunięcia ścianki działowej (przebudowy) na podstawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych z dnia 10 lipca 2012 r., złożonego w Starostwie Powiatowym w [...]. Ścianka działowa została podbudowana z płyt gipsowo-kartonowych po obrysie trapezu. W środkowej części ścianki osadzono drzwi wejściowe o wymiarze w świetle ościeżnicy 82/200 cm. Podczas kontroli w dniu 2 października 2014 r. stwierdzono wymiar od drzwi w ściance działowej do słupka środkowego w balustradzie schodów 82 cm. Natomiast wymiar spocznika przy ścianach zewnętrznych klatki schodowej jest mniejszy od wymaganego warunkami technicznymi, odpowiednio 59,59 cm i 72,92 cm z drugiej strony w odległości 80 cm od duszy biegu. PINB wyjaśnił również, że Starosta [...] odmówił udzielenia odstępstwa dotyczącego szerokości spocznika drugiej kondygnacji w związku z faktem, iż roboty budowlane objęte wnioskiem zostały już wykonane. W ocenie organu pobudowana ścianka działowa na spoczniku przed wejściem do pomieszczeń mieszkalnych lokalu mieszkalnego nr 2 na piętrze budynku ogranicza dostęp do pomieszczeń wspólnych kondygnacji strychowej. Brak odpowiedniej szerokości użytkowej spocznika w wyniku dokonania przebudowy budynku wymusza konieczność podjęcia działań na podstawie art. 66 p.b. w celu zapewnienia możliwie bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego. Rozebranie ścianki działowej i wykonanie nowej ścianki działowej w innym miejscu jest obarczone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku obiekt budowlany, jego parametry użytkowe związane z dokonaną przebudową, a więc uzyskaną szerokość spocznika, należało dostosować do obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. PINB zaznaczył, że pomiar jakiego dokonano podczas kontroli wykazał szerokość w świetle ościeżnicy 82 cm, a warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 62 określają minimalną szerokość drzwi wejściowych do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych oraz do mieszkań na poziomie 90 cm. Zaznaczył, że drzwi do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz do pomieszczeń kuchennych powinny mieć co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2,0 m w świetle ościeżnicy. Natomiast po wykonaniu przebudowy ścianki działowej do pomieszczenia kuchennego z powstałego korytarza prowadzi przejście szerokość ok. 76 cm. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie PINB uznał, że w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, nieograniczonego dostępu do pomieszczeń strychowych, zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez rozbiórkę ścianki działowej pobudowanej w sposób niezgodny z warunkami technicznymi i nie dający się zalegalizować. Zdaniem PINB skarżący nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie wystąpił ze zgłoszeniem. W takiej sytuacji konieczne było przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 p.b. W sytuacji już zakończonych robót budowlanych bez względu na to czy pobudowanie ścianki działowej w obecnym stanie, tj. niezgodnie z warunkami technicznym miało miejsce w oparciu o zgłoszenie lub powinno być wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, nie jest możliwe zalegalizowanie robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że ścianka została postawiona w 1960 r. Zwrócił się do archiwum Urzędu Miejskiego oraz Starostwa Powiatowego o potwierdzenie legalności robót budowlanych wykonanych w 1960 r., lecz organy nie odnalazły stosownej dokumentacji. W dniu 14 lutego 2014 r. uzyskał pozytywną opinię projektu przesuniętej ścianki, która nie stanowi w obecnym kształcie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. O fakcie, że roboty w przewidzianym terminie na przełomie maja i czerwca 2014 r. zostały wykonane PINB został powiadomiony zawiadomieniem z dnia 1 września 2014 r. [...]INB w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w [...] w całości i w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 p.b. nakazał skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez rozbiórkę ścianki działowej na spoczniku drugiej kondygnacji nadziemnej budynku mieszkalnego, przed wejściem do pomieszczeń mieszkalnych lokalu nr 2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie zmiana do ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którą na wykonanie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagane jest dokonanie zgłoszenia, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - sprawę należy rozpatrzyć w oparciu o przepisy dotychczasowe. W ocenie organu przebudowa budynku polegająca na likwidacji ścianki działowej (zlokalizowanej 30cm od poręczy schodów), ustawieniu nowej ścianki działowej w odległości 80cm od poręczy schodów, a zatem zmniejszeniu powierzchni korytarza i zmianie układu komunikacyjnego w mieszkaniu na pierwszym piętrze, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Wobec tego, iż skarżący na wykonanie przebudowy nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie ma przepis art. 51 p.b. Wykonane roboty budowlane [...]INB uznał jako sytuację określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. Pomimo iż PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na innych przesłankach oraz - jak wskazuje skarżący - część wymiarów podanych przez PINB jest nieprawdziwa, WINB nie znalazł podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie oparł w głównej mierze na inwentaryzacji wykonanej przez skarżącego przekazanej do PINB w dniu 12 listopada 2014 r. Stwierdził, że lokalizacja ścianki narusza § 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 960 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Ze szkicu przedłożonego przez skarżącego wynika, że korytarz w mieszkaniu nr 2 przy wejściu do dwóch pomieszczeń został miejscowo zawężony do mniej niż 90 cm, co oznacza, że lokalizacja bocznych ścianek jest nieprawidłowa. Przesunięcie ścianek bocznych wiązałoby się z koniecznością zmniejszenia szerokości ścianki środkowej do ok. 80 cm, co oznaczałoby, iż w ściance tej nie można by zamontować drzwi wejściowych, które winny mieć w świetle ościeżnicy 90 cm. Organ wskazał ponadto, że w przypadku gdy uznać, iż spocznik w tego rodzaju budynku mieszkalnym (zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w budynkach jednorodzinnych wynoszący 0,8 m) winien mieć kształt prostokątny, ścianka działowa wykonana w odległości 80 cm od słupka poręczy całkowicie ograniczałaby dostęp do pomieszczeń mieszkania nr 2. [...]INB nie znalazł podstawy do nakazania przywrócenia drewnianej ścianki z przeszkleniem z 1960 r., gdyż ścianka ta już nie istnieje, a nadto na dzień dzisiejszy byłaby niezgodna z obecnie obowiązującymi przepisami, a jej rozbiórka nastąpiła w wyniku niezależnej decyzji inwestora, a nie w związku z rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego. W skardze J. Z. zarzucił decyzji [...]INB: - naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, - niewłaściwą interpretację przepisów prawa poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. stoi w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., - błędne przyjęcie, że ścianka z 1960 r. nie została przesunięta w głąb o 0,5m zgodnie ze zgłoszeniem wykonania robót budowlanych do właściwego organu architektoniczno-budowlanego z dnia 10 lipca 2012 r., lecz pobudowana w maju /czerwcu 2014 r., - błędne przyjęcie, interpretację i zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w stosunku do budynków przedwojennych pobudowanych i użytkowanych przed wejściem w życie tegoż aktu prawnego, - błędne stwierdzenie, że wmontowane drzwi wejściowe wewnątrzklatkowke skarżącego posiadają przeinaczoną protokołem PINB szerokość w świetle ościeżnicy 0,82 m, a nie wymagane 0,9 m - tak, jak jest faktycznie zgodnie z fakturą zakupu tych drzwi. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania w związku z bezprzedmiotowością postępowania lub - zalegalizowanie wykonanych już robót budowlanych z uwzględnieniem odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem jest to budynek wybudowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. lub - nakazanie określenia organowi II instancji w jaki sposób przedmiotowa ścianka ma być usytuowana, by zapewniała komunikację poziomą w lokalu skarżącego na piętrze budynku, - wyjaśnienie czy rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji winny się wzajemnie uzupełniać czy wykluczać, albowiem głównym zarzutem PINB było istniejące zagrożenie zdrowia i życia oraz bezpieczeństwo mienia w budynku, - wyjaśnienie w jakim celu ustawodawca przewidział odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, - ewentualne nakazanie przywrócenia legalnie postawionej ścianki z 1960 r. do stanu poprzedniego lub w sposób zmodyfikowany, - zasądzenie od WINB zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz ewentualnych kosztów dojazdu na rozprawę. Skarżący stwierdził, że na chwilę obecną ścianka spełnia wszelkie wymogi p-poż., nie stanowi żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a przejście wyłącznie na strych nieużytkowy spełnia wymogi rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. Podkreślił, że Prawo budowlane dopuszcza legalne stosowanie w budynkach jednorodzinnych schodów na strych typu drabiniastego o szerokości nieporównywalnie mniejszej, tj. 0,28 do 0,36m. Obecna szerokość biegów wynosząca 1,17 m (pomiar od osi duszy biegów) jest o 50 % większa od wymaganej - 0,8 m. Zdaniem skarżącego organ II instancji wybiórczo potraktował obowiązujące przepisy prawa i powołał się tylko na rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że do tego przypadku muszą też mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w których określa się minimalne szerokości dróg ewakuacyjnych, poniżej których budynek uważa się za zagrażający życiu. Wynoszą one 0,8 m, gdy ewakuacji ma podlegać do 20 osób. Również - w ocenie skarżącego - rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, dopuszcza możliwość, aby szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego, albo biegu lub spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, była mniejsza o 1/3 od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, dla budynków wzniesionych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zauważył, że § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza względem budynku istniejącego, który uznany został za zagrażający życiu ludzi, zastosowanie rozwiązań zastępczych, czyli zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazanie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - co w sprawie znalazło miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że [...]INB dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego na przełomie maja i czerwca 2014 r. robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego. Skoro więc przedmiotowe roboty budowlane polegały na likwidacji ścianki działowej (zlokalizowanej 30 cm od poręczy schodów), ustawieniu nowej ścianki działowej w odległości 80 cm od poręczy schodów, a zatem zmniejszeniu powierzchni korytarza i zmianie układu komunikacyjnego w mieszkaniu na pierwszym piętrze, to doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. W sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy - Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej ustawą dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 443), gdyż jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu [...]INB prawidłowo uznał, iż wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżący roboty te wykonał na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, to wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., a zatem istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b., gdyż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. Sąd wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. do stanu zgodnego z prawem. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazujące zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego wydaje w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Przyjęte przez WINB stanowisko w zakresie konieczności orzeczenia rozbiórki ścianki działowej Sąd uznał za przedwczesne, a stanowisko w zakresie braku możliwości nakazania przywrócenia stanu poprzedniego za błędne. Sąd wskazał, że w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego art. 63 p.b., ani Prawo budowlane z 1974 r., ani wcześniejsze regulacje prawne nie nakazywały dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W sytuacji robót budowlanych wykonanych przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, gdy inwestor tych robót nie posiada dokumentacji potwierdzającej legalność ich wykonania i przy braku możliwości zebrania tych dokumentów, przyjąć należy korzystne dla inwestora domniemanie, iż roboty te wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Sąd podkreślił, że w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciążył obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy, organ - stosownie do art. 7 k.p.a. - musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę obiektu. Ściana konstrukcji drewnianej na piętrze przedmiotowego budynku wzniesiona została w 1960 r., a zatem na inwestorze nie ciążył obowiązek przechowywania dokumentacji związanej z wykonanymi robotami budowlanymi. W ocenie Sądu wykluczając możliwość przywrócenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem [...]INB nie dokonał własnych ustaleń w zakresie legalności robót budowlanych wykonanych w 1960 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], którym organ zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legalność wykonana przegrodzenia ścianką konstrukcji drewnianej z oszkleniem, korytarza przed lokalem nr 2 na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku. Organ w przypadku braku możliwości zebrania takich dokumentów, powinien przyjąć, iż roboty te wykonane zostały zgodnie z prawem. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru budowlanego na stwierdzenie, iż w sprawie brak jest możliwości zobowiązania skarżącego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb. do przywrócenia stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie sposób również zaakceptować stanowiska [...]INB, że rozbiórka drewnianej ściany nastąpiła w wyniku niezależnej decyzji skarżącego. Wprawdzie przyczyn wykonanych robót budowlanych nie można doszukiwać się w rozstrzygnięciach wydanych przez organy nadzoru budowlanego, jednak roboty te wykonane zostały przez skarżącego w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem związanym z drewnianą ścianą posadowioną w latach 60-tych, co organ powinien mieć na uwadze prowadząc ponownie postępowanie. Organ nie wykazał w sposób przekonujący, iż brak było możliwości zobowiązania skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, a więc organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co nie pozwalało organom na prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 p.b. Sąd wskazał, że rolą organów w ponownym postępowaniu będzie wykazanie, iż brak jest możliwości korzystniejszego dla skarżącego orzeczenia o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego. W tym celu organ dokona ustaleń w zakresie legalności zrealizowanych w 1960 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu przegrodzenia ścianką konstrukcji drewnianej z oszkleniem. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi na ocenę, czy w sprawie nie istnieje inna możliwość doprowadzenia wykonanych przez skarżącego robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, niż orzeczenie rozbiórki. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie, iż [...]INB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz PINB w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w błędny sposób ustaliły stan faktyczny, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj., że: A. organ nadzoru budowlanego miał obowiązek badać legalność nieistniejącej od 2014 r. ścianki działowej na spoczniku schodów i nie uwzględnił, że inwestorzy mogą nie posiadać dokumentów na tę okoliczność potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych (ścianki działowej) przed 1 stycznia 1995 r., tj. w 1960 r., B. w stosunku do wykonanej w 1960 r., a rozebranej w 2014 r. ścianki działowej drewnianej na schodach organ odwoławczy był zobowiązany do dokonania "(...) własnych ustaleń w zakresie legalności robót budowlanych wykonanych w 1960 r. (...) Tym samym organ powinien dokonać stosownych ustaleń co do legalności robót budowlanych wykonanych w 1960 r., a w przypadku braku możliwości zebrania takich dokumentów, organ powinien przyjąć, że roboty te wykonane zostały zgodnie z prawem. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru budowlanego na stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości zobowiązania skarżącego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. do przywrócenia stanu poprzedniego", C. "nie sposób również zaakceptować stanowiska [...]INB, iż rozbiórka drewnianej ściany nastąpiła w wyniku niezależnej decyzji skarżącego. (...) jednak roboty te bez wątpienia wykonane zostały przez skarżącego w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem związanym z drewnianą ścianą posadowioną w latach 60-tych. Okoliczność tą organ powinien mieć na uwadze prowadząc ponownie postępowanie.", 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy, skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy, tj. oceny przez Sąd legalności zgłoszonej ścianki działowej w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 10 lipca 2012 r., a wybudowanej na przełomie maja i czerwca 2014 r. na spoczniku drugiej kondygnacji w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 130 w O., przed wejściem do pomieszczeń mieszkalnych do lokalu nr 2, po uprzednim rozebraniu drewnianej ścianki działowej wykonanej w 1960 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja [...]INB z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] zostały wydane w stosunku do ścianki działowej wybudowanej na przełomie maja i czerwca 2014 r. na spoczniku drugiej kondygnacji w budynku mieszkalnym, przed wejściem do pomieszczeń mieszkalnych do lokalu nr 2, po uprzednim rozebraniu drewnianej ścianki działowej wykonanej w 1960 r. Wykonane roboty budowlane na przełomie maja i czerwca 2014 r. zostały zgłoszone w dniu 10 lipca 2012 r. w Starostwie Powiatowym w [...]. Decyzje administracyjne nie dotyczyły drewnianej ścianki działowej wybudowanej w 1960 r. i rozebranej na przełomie maja i czerwca 2014 r. Zdaniem skarżącego rozważania Sądu na temat drewnianej ścianki istniejącej w latach 1960 - 2014 oraz zarzuty pod adresem organów dotyczące niepoprawnego przeprowadzenia postępowania dowodowego co do tej ścianki są bez związku z przedmiotem obu kontrolowanych decyzji. Skoro przedmiotem decyzji administracyjnych jest ścianka działowa wybudowana na przełomie maja i czerwca 2014 r., to nie można skutecznie uczynić organom zarzutu, iż nie prowadziły postępowania dowodowego w stosunku do nieistniejącej drewnianej ścianki działowej wybudowanej w 1960 r. Niezrozumiałe są sugestie Sądu, że organ odpowiada za to, że wnoszący skargę rozebrał ściankę drewnianą na przełomie maja i czerwca 2014 r., a następnie postawił kolejną na zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w O.. W ocenie organu Sąd nie rozpoznał istoty skargi, tj. legalności ścianki działowej pobudowanej na przełomie maja i czerwca 2014 r. Tym samym błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż zamiast analizować przedmiot decyzji administracyjnych określony w sentencjach kontrolowanych decyzji administracyjnych - ściankę działową wybudowaną na przełomie maja i czerwca 2014 r. - uczynił przedmiotem analizy i kontroli ściankę działową drewnianą wybudowaną w 1960 r. i rozebraną na przełomie maja i czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd nie naruszył prawa materialnego ani procesowego, a wyrok jest zgodny z prawem. Sąd uzasadniając wyrok stwierdził, że likwidacja poprzez rozbiórkę jest procesem ostatecznym, kiedy występuje zagrożenie dla zdrowia i życia oraz zagrożone jest bezpieczeństwo mienia. W sprawie nie wykazano tego rodzaju przestanek, co potwierdził zgromadzony materiał w aktach sprawy. Ścianka w obecnym kształcie stanowi niepalną zaporę przeciwpożarową oraz uniemożliwia rozprzestrzenianie się ognia w przypadku pożaru na sąsiednie pomieszczenia oraz elementy budynku, jest zatem niezbędna. Likwidacja ścianki wiązałaby się z likwidacją instalacji elektrycznej na klatce schodowej na wysokości piętra, likwidacją części instalacji centralnego ogrzewania oraz telefoniczno-informatycznej i TV, lub nieograniczoną dostępnością do tych instalacji dla osób trzecich. Organy obu instancji nigdy nie wskazały w jaki sposób ma być przesunięta ścianka i czy powinna być przesunięta, gdyż wykonana została za pozwoleniem 56 lat temu; podnoszone za to było zagrożenie p-poż. poprzez niemożność ewakuacji. PINB a następnie [...]INB z góry założyły jej likwidację poprzez rozbiórkę (zafałszowano na niekorzyść skarżącego niektórych wymiarów). Skarżący podniósł, że komunikacja pozioma poprzez wspólną klatkę schodową w wydzielonym notarialnie w 1958 r. lokalu nr 2 na piętrze jest z wielu względów niedopuszczalna (np. choroba domowników). Nadto na strych nieużytkowy w tego typu budynku mogą prowadzić zgodnie z prawem schody typu drabiniastego o szerokości ca 30cm, a prawo dopuszcza spocznik półokrągły. Nieprawdą też jest, "Decyzje administracyjne nie dotyczyły ścianki działowej wybudowanej w 1960 r.", albowiem przedmiotowa ścianka drewniana od samego początku miała rzekomo zagrażać zdrowiu i życiu oraz bezpieczeństwu mienia stwierdzonego przez PINB. Przesuwając ściankę działową nie sposób przesunąć ją fizycznie tak, jak np. meblościankę, należy ją rozebrać, by następnie postawić w drugim miejscu, poszerzając kwestionowane przejście z 0,3 do 0,8m na spoczniku drugiej kondygnacji. Zawiadomienia o robotach budowlanych, a nie pozwolenia na przebudowę, wymagało od skarżącego Starostwo Powiatowe, do czego się skarżący zastosował. Jego uprawomocnienie się stanowiło udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych (poparte opinią rzeczoznawcy ds. p-poż.), z niewiadomych względów zmienione po wykonaniu robót budowlanych, co jest niezrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w niniejszej sprawie została złożona w dniu 14 września 2015 r. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, co oznacza, iż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ obciąża obowiązek podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym dokonania ustaleń co do robót budowlanych wykonanych w 1960 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: ustawa – Prawo budowlane), tj. przed 1 stycznia 1995 r., a także robót wykonanych przed tą datą. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), ani wcześniejsze regulacje prawne (ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.; rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli - t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) – w przeciwieństwie do art. 63 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - nie nakazywały przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej przez okres istnienia obiektu. W takiej sytuacji ustalenie stanu faktycznego sprawy może wymagać przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania dowodowego. Zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie dokonał ustaleń i oceny w zakresie robót budowlanych zrealizowanych w 1960 r. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym oceny, czy istnieje inna możliwość doprowadzenia wykonanych przez skarżącego robót budowanych do stanu zgodnego z prawem niż orzeczenie nakazu rozbiórki. Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozbiórka drewnianej ściany nie nastąpiła w wyniku niezależnej decyzji J. Z., lecz w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem. Jak wynika z akt administracyjnych w wyniku oględzin w dniu 8 maja 2012 r. organ I instancji ustalił, że ścianka konstrukcji drewnianej na piętrze budynku ogranicza możliwość przejścia na strych, a nadto przejście między konstrukcją ścianki a słupkiem balustrady biegu schodów wynosi 30 cm, co w przypadku konieczności dostania się służb ratunkowych na ostatnią kondygnację, jest uciążliwe. Postępowanie to zostało zainicjowane m.in. pismem Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 11 czerwca 2012 r., znak: [...] informującym o nieprawidłowościach. PINB w O. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nakazał skarżącemu wykonanie właściwej szerokości spocznika na wewnętrznej klatce schodowej na piętrze budynku zgodnie z § 68 warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, - 0,80 m. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to jednak w toku prowadzonego przez organy postępowania skarżący zgłosił Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "przesunięciu istniejącej od 1960 r. ścianki działowej konstrukcji drewnianej z przeszkleniem na spoczniku II kondygnacji z szer. 0,3 m do 0,8 m, tj. o 0,5 m, w taki sposób, by spełniały wymagania p.-poż. (...)". W zgłoszeniu inwestor określił rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ok. 15 sierpnia 2012 r.), dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis księgi wieczystej, kopię mapy sytuacyjnej i szkic sytuacyjny piętra budynku z istniejącą oraz przesuniętą ścianka działową. Starosta [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia powyższego zgłoszenia, nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu, a na przełomie maja i czerwca 2014 r. inwestor wykonał roboty budowlane objęte tym zgłoszeniem. Powyższe okoliczności nie mogą pozostać poza zakresem ustaleń i rozważań organu w niniejszej sprawie. Nie można bowiem skutecznie twierdzić – jak czyni to organ w skardze kasacyjnej - iż okoliczności te związane z istnieniem ścianki działowej od 1960 r. i jej rozbiórki w 2014 r. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 - ONSAiWSA 2010/1/1). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji postąpił zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie Sąd pierwszej instancji dostrzegł konieczność rozpatrywania niniejszej sprawy w powiązaniu z wykonaniem ścianki działowej w 1960 r. i jej rozebraniem w 2014 r., a także konieczność należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozważenia możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Tylko należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie. Podkreślić należy, iż istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. A zatem, organ winien wyjaśnić, czy budynek inwestora odpowiada przepisom prawa i jakie przepisy prawa powinny być stosowane, a także ustalić pod rządem jakich przepisów roboty budowlane zostały zrealizowane i czy obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na uznanie robót budowlanych wykonanych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów za stan zgodny z prawem. Należy zauważyć, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi nie tylko o wydaniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, oraz doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale pozwala także na doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Orzeczenie nakazu rozbiórki winno być stosowane wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym do stanu poprzedniego. Stanem poprzednim w niniejszej sprawie jest stan istniejący przed dokonaniem rozbiórki ścianki działowej wybudowanej w 1960 r. Z tego także względu zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności wyjaśnienia i rozważenia okoliczności niniejszej sprawy z uwzględnieniem kwestii dotyczących ścianki działowej wybudowanej w 1960 r. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy nadzoru budowlanego uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08 i z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3152/14 (CBOSA), że odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, może zostać udzielone także w stosunku zrealizowanych już obiektów budowlanych. Dokonywana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ocena, czy obiekt budowlany bądź jego część nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1- 4 tejże ustawy. Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1- 4 tej ustawy przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane) i postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części. Powyższy pogląd prawny wiąże organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ nadzoru budowlanego, zależnie od wyniku przeprowadzonego należycie postępowania wyjaśniającego, winien mieć na uwadze, iż w razie zaistnienia takiej potrzeby powinien wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia odstępstwa od określonego przepisu techniczno-budowlanego. Jeśli upoważnienie takie zostanie udzielone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda postanowienie, w którym rozstrzygnie kwestię zgody na odstępstwo od określonego przepisu techniczno – budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.