I OSK 1537/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 943/16 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 943/16 oddalił skargę R. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148), potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W zażaleniu skarżący zarzucił organowi I instancji "błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co uzasadnia też bez wątpienia, podwyższenie emerytury". Ponadto zarzucił naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. i zaniechanie prawnego obowiązku poinformowania strony przez organ o zakończeniu czynności dowodowych oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący podniósł także zarzut niewłaściwego prowadzenia akt osobowych. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie uzyskał dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ l instancji zwrócił się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...], Komendanta VIII Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta l Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji, w celu wytypowania dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, pismem z 28 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w [...] o przeprowadzenie analizy bazy danych informatycznych KSIP pod kątem stwierdzenia czy w okresie służby skarżący występował w charakterze pokrzywdzonego w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1, art. 223 i art. 224 K.k. Podał, że z pisma Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w [...] z [...] maja 2016 r. wynika, iż analizę przeprowadzono w kategorii "Przestępstwo" z wykorzystaniem MODUS OPERANDI. Aplikacja "System analityczny" nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie strony jako osoby pokrzywdzonej. Z pisma z [...] maja 2016 r. Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] wynika, iż w okresie od [...] do [...] maja 2016 r. przeprowadzona została kwerenda zasobu archiwalnego znajdującego się w składnicy akt OPP w [...]. W Oddziale Prewencji Policji w [...] została powołana komisja, która przeprowadziła kwerendę dokumentów dotyczących służby skarżącego za lata 1997-2006. Analiza dokumentów nie wykazała, żeby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] maja 2016 r. wynika, iż skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] kwietnia 2009 r. Analiza posiadanych materiałów w KPP w [...] nie wykazała, iż skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie podejmował czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i interwencji w celu ochrony obywateli, mienia, w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla jej życia lub zdrowia. Z notatki służbowej z [...] maja 2016 r. Komendanta Komisariatu Policji w [...] wynika, iż skarżący wykonywał czynności dochodzeniowo-śledcze. W okresie pełnienia służby w Komisariacie Policji w [...] zgodnie z rejestrem śledztw i dochodzeń przydzielono skarżącemu do realizacji 13 postępowań przygotowawczych. Ponadto w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. skarżący faktycznie pełnił służbę przez 38 dni w Zespole ds. Kryminalnych Komisariatu Policji w [...], przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r., uczestniczył w szkoleniu w okresach: [...] listopada 2008 r., [...] grudzień 2008 r., [...] lutego 2009 r., [...] marca 2009 r., przebywał na urlopie w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. W okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] listopada 2008 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym KPP w [...], w którym przeprowadził postępowania przygotowawcze. Spisy archiwalne: [...] oraz akta kontrolne postępowań przygotowawczych nie zawierają informacji o wykonywaniu przez skarżącego (wówczas sierż. sztab. I mł. asp.) czynności dochodzeniowo-śledczych oraz interwencji w celu ochrony obywateli, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W piśmie z [...] maja 2016 r. Zastępca Komendanta l Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że nie dysponuje odpowiednią dokumentacją potwierdzającą pełnienie służby przez stronę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na brak tego typu sytuacji. Ponadto, w piśmie z [...] czerwca 2016 r. Komendant l Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, iż kwerendzie poddane zostały: książka przebiegu służby II Kompanii NPP ze stanu KMP w [...] za l.dz. [...], książka przebiegu służby II Kompanii NPP ze stanu KMP w [...] za l.dz. [...] oraz zakończonych pism skatalogowanych pod liczbą archiwalną "[...]" za rok 2013, 2014, 2015. Nie dokonano sprawdzenia notatników służbowych skarżącego z uwagi na to, że pełnił funkcję Naczelnika Wydziału Prewencji l Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] i nie prowadził takiej dokumentacji. Z udzielonej odpowiedzi przez Zastępcę Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] – pisma z [...] czerwca 2016 r. wynika, że przeprowadzono kwerendę dokumentacji służbowej i procesowej za okres od [...] maja 2009 r. do [...] lutego 2013 r. w postaci: książek wydarzeń [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], dokumentacji z przeprowadzanych zabezpieczeń imprez masowych, rejestrów spraw operacyjno-rozpoznawczych, rejestru spraw dochodzeniowo-śledczych. W wyniku kwerendy ustalono jedną sprawę nr [...] zakończoną aktem oskarżenia w związku z czynną napaścią na skarżącego, w której był pokrzywdzonym. W piśmie z [...] lipca 2016 r. Zastępca Komendanta VIII Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że w wyniku kwerendy za lata 2006-2007 nie stwierdzono żadnych zdarzeń będących podstawą do podwyższenia emerytury skarżącemu. Większość dokumentacji z tego okresu zgodnie z jednolitym wykazem akt, z uwagi na upływ czasu została wybrakowana, np.: plany działań, protokoły z odpraw do doprowadzeń. Brakowanie dokumentów oznacza procedurę zniszczenia dokumentacji niearchiwalnej, której organ administracji nie był zobowiązany trwałe przechowywać w archiwum. Organ l instancji zwrócił się do jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w celu przeprowadzenia kwerendy dokumentów potwierdzających pełnienie służby przez policjanta w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wynik tej kwerendy był dla skarżącego negatywny, poza jedną sytuacją wskazaną w piśmie z [...] czerwca 2016 r. Zastępcy Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], w której doszło do czynnej napaści na policjanta w sprawie nr [...]. Jednocześnie organ l instancji dokonał analizy akt osobowych skarżącego. W wyniku przeglądu akt osobowych skarżącego organ I instancji ustalił, iż w toku służby uległ on następującym wypadkom: - [...] listopada 2000 r. w trakcie pościgu za sprawcami włamania do samochodu osobowego. Podczas obezwładniania zachowującego się agresywnie podejrzanego o włamanie policjant doznał skręcenia kciuka lewego. Z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2001 r. o przyznaniu odszkodowania wynika, iż orzeczeniem nr [...] w [...] uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 7%. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia. Wypadek został uznany za pozostający w związku ze służbą; - [...] maja 2005 r. policjant podczas biegu na 1000 m w ramach sprawdzianu ze sprawności fizycznej poczuł silny ból w prawym kolanie. Lekarz ortopeda stwierdził skręcenie prawego kolana. Z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2005 r. o przyznaniu odszkodowania wynika, iż orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z [...] września 2005 r. uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 5%. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia. Wypadek został uznany za pozostający w związku ze służbą; - [...] lutego 2007 r. policjant otworzył klapę bagażnika samochodu w celu włożenia plecaka, która nieoczekiwanie opadła uderzając go lewym narożnikiem w okolicę środka głowy. Lekarz stwierdził ranę ciętą głowy i założył dwa szwy. W terminie późniejszym lekarz laryngolog wykonał audiogram w związku z pogorszeniem słuchu i stwierdził pourazowy niedosłuch ucha prawego. Orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z [...] listopada 2007 r. stwierdzono pourazowy odbiorczy niedosłuch ucha prawego i uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 5%; - [...] grudnia 2008 r. policjant podczas wchodzenia po schodach zachwiał się na jednym ze stopni schodów. Próbując uniknąć upadku wspiął się na palcach lewej stopy i wtedy poczuł silny ból stopy. Orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. rozpoznano przebyty uraz skrętny stopy lewej z naderwaniem przyczepu rozcięgna podeszwowego do pięty – bez trwałego uszczerbku. Przyznano 0 % trwałego uszczerbku na zdrowiu; - [...] marca 2015 r. policjant rozciął palec wskazujący lewej ręki o uszkodzony element siedziska krzesła. Lekarz stwierdził ranę szarpaną wskaziciela lewego z ubytkiem skóry i założył na ranę trzy szwy oraz podał szczepionkę przeciwtężcową TETANA. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia komisji lekarskiej. W ocenie organu odwoławczego tylko sytuację z 2000 r. można uznać za zdarzenie związane z podwyższeniem emerytury. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy. Kwerendzie poddane zostały dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu oraz informacje zgromadzone w bazie danych KSIP ze wskazaniem dokumentów, które zostały wybrakowane. Informacje uzyskane z jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę nie są szczątkowe, lakoniczne i jako takie są wystarczające do właściwego potwierdzenia faktu pełnienia (bądź nie) przez niego czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Dokonując oceny dowodów z zeznań świadków podkom. J. W., st. asp. A. K. oraz st. asp. J. K., organ II instancji stwierdził, że są one ze sobą spójne i logiczne. Wynika z nich, że przebieg służby strony dokumentowany był głównie w notatnikach służbowych oraz w książkach wydarzeń prowadzonych w poszczególnych komisariatach Policji. Dokumentacja ta została poddana kwerendzie przez organ l instancji. Jednocześnie każdy z trzech wskazanych przez skarżącego świadków zeznał, iż nie potrafił poddać konkretnych sytuacji, ich dat, miejsca i przebiegu kiedy były podejmowane przez stronę interwencje z narażeniem życia lub zdrowia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem analizy organów administracji publicznej obu instancji były wszystkie posiadane przez nie dokumenty, które mogłyby wskazywać na warunki w jakich skarżący pełnił służbę w Policji. Oznacza to, że ewentualne zapisy mogły właśnie wynikać z tych dokumentów, skoro poddano je analizie. W sytuacji gdy nie odnaleziono zapisów dotyczących służby funkcjonariusza w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to czynienie ustaleń w jakich z analizowanych dokumentów powinny one (zapisy) się znajdować jest bezprzedmiotowe. Jeżeli organ stwierdza, że nie dysponuje materiałem potwierdzającym służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu (a czyni to po analizie szeregu dokumentów), to znaczy że dokonał oceny tych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji organy zastosowały się do § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.) i dokonały analizy akt osobowych skarżącego oraz wszelkich dokumentów mogących wskazywać na warunki pełnionej służby. Wyjaśniły też, czy zdarzenia na jakie wskazywał skarżący miały miejsce w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. W postępowaniu jednoznacznie wykazano, że nie ma dokumentacji, z której wynikałoby aby skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Sąd wskazał, że skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W złożonej skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., przez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia ww. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, tj. że w sprawie odmówiono wydania zaświadczenia skarżącemu bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego - którego wyniki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy - jeśli uwzględnić, iż organ Policji, wbrew ciążącym na nim obowiązkom, nie prowadził należycie akt osobowych skarżącego oraz nie dysponował innymi dokumentami potwierdzającymi okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji jako przełożony w sprawach osobowych funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w Oddziale Prewencji Policji powinien znać zasady pełnienia przez nich służby i wiedzieć, że są to siły wsparcia kierowane do pełnienia służby prewencyjnej przede wszystkim na terenie miasta stacjonowania jednostki, ale również województwa, a w określonych przypadkach na terenie całego kraju. Zdaniem skarżącego uznanie przeprowadzenia kwerendy dokumentów wyłącznie w jednostkach, w których skarżący pełnił służbę etatowo po przeniesieniu z Oddziału Prewencji Policji w [...] i nie dokonanie sprawdzenia pozostałych jednostek, chociaż by na terenie miasta [...] nie jest prawidłowe. Dodatkowo błędnym było wyłączenie z okresu sprawdzenia lat od roku 1997 do roku 2009 - co miało miejsce w sprawie przez sprawdzenie wyłącznie bazy KSIP. Skarżący podkreślił, że jednostki do których zwrócono się o kwerendę dokonywały jej jedynie za okres kiedy był tam na etacie, niejednokrotnie ograniczając się wyłącznie do okoliczności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - nie uwzględniając pozostałych punktów. Ponadto wskazał, że Komendant Miejski Policji w [...] nie dokonał sprawdzenia notatników funkcjonariuszy, z którymi pełnił służbę prewencyjną. W ocenie skarżącego notatnikach tych mogą znajdować się informacje potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do kwestii zniszczenia dokumentacji oraz niedopełnienia obowiązku prowadzenia rejestrów przez Policję, które pozwoliłyby na zebranie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie tych faktów w zaświadczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał złamać sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie zmieniać czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych, a tym bardziej nie jest uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie zaświadczenia – tj. nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, akcentując nienależyte prowadzenie akt osobowych skarżącego oraz niedysponowanie innymi dokumentami potwierdzającymi okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wskazać należy, iż zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r.( I OSK 674/14) NSA podkreślił, iż postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Jak wynika z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...). W rozpoznawanej sprawie organy nie naruszając powyższego przepisu podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy wystawienie zaświadczenia, o którym mowa w powyższym przepisie jest możliwe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej analiza akt rozpoznawanej sprawy pozwala na sformułowanie wniosku o przeprowadzeniu przez organ, stosownie do przepisu art. 218 § 2 K.p.a., wszechstronnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W tym celu organ właściwy do wydania wnioskowanego zaświadczenia zwrócił się do wszystkich jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, a nie tylko do tych, w których skarżący pełnił etatowo służbę po przeniesieniu z Oddziału Prewencji Policji w [...], zlecając przeprowadzenie kwerendy pozostającej w zasobach tych jednostek dokumentacji, aby ustalić, czy spełnione zostały warunki umożliwiające wydanie tego zaświadczenia. Kwerenda została przeprowadzona, a jej wyniki szczegółowo opisane w postanowieniu organu I instancji. Z okresu sprawdzenia nie została wyłączona – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – dokumentacja z lat 1997 – 2009. Dokumentacja mogąca pochodzić z tego okresu nie była poszukiwana jedynie przez sprawdzenie bazy KSIP, ale przeprowadzona została także kwerenda zasobu archiwalnego znajdującego się w składnicy akt OPP w [...]. Baza informatyczna KSIP była natomiast analizowana dodatkowo dla ustalenia, czy w okresie służby skarżący występował w charakterze pokrzywdzonego w wyniku przestępstw z art. 222 § 1, 223 i 224 K.k., czyli przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych. Dokonana kwerenda była dla skarżącego negatywna w tym znaczeniu, że wykazała tylko jedną sytuację wypełniającą warunek służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Poczynić przy tym należy zastrzeżenie, że samo podejmowanie przez skarżącego interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez sportowych czy masowych, zabezpieczaniu rozpraw sądowych z udziałem niebezpiecznych przestępców nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanych przepisach prawa. Służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m. in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Analizie zostały poddane także akta osobowe skarżącego. W aktach tych odnotowane zostały wypadki, którym w trakcie służby uległ skarżący, i tylko jeden z nich został uznany za zdarzenie uprawniające do podwyższenia emerytury. Nie można przy tym podzielić zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie, co do nieprawidłowości w prowadzeniu jego akt osobowych. Jak wskazuje sam skarżący kasacyjnie z zarządzenia nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym oraz sposobu prowadzenia akt osobowych, organ ma obowiązek gromadzenia w tych aktach dokumentów istotnych dla ustalenia wysługi emerytalnej. Tego rodzaju dokumentacja w aktach osobowych skarżącego była gromadzona i uwzględniona przy ustalaniu wysługi emerytalnej. Podkreślenia nadto wymaga, że sąd administracyjny nie jest uprawniony w ramach badania legalności poddanego jego kontroli orzeczenia organu Policji, do oceny prawidłowości prowadzenia akt osobowych danego funkcjonariusza Policji. Co więcej organ przeprowadził nawet dowód z przesłuchania świadków w celu ustalenia zdarzeń z udziałem skarżącego, w których miało dojść do zagrożenia jego życia i zdrowia. Również i te zeznania nie poświadczyły wystąpienia konkretnych, znajdujących odbicie w dokumentach sytuacji uprawniających do ubiegania się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Poczynić przy tym należy zastrzeżenie, że w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania stosownego zaświadczenia możliwe jest wprawdzie wyjątkowo dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, ale tylko dla ustalenia gdzie może znajdować się dokumentacja istotna z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W oparciu o zeznania świadków nie jest natomiast możliwe czynienie ustaleń co do samych zdarzeń, w których wystąpiły warunki zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariusza. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty, na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada. Z tym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że organy poddały kontroli wszystkie materiały, w których mogły być zawarte informacje świadczące o służbie skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi zawarte w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., zaś skarżący kasacyjnie, poza zarzutem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszeń związanych z niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, innych zastrzeżeń nie zgłaszał. Przyznać przy tym należy rację skarżącemu, że udokumentowane interwencje funkcjonariuszy powinny znajdować się w zbiorach posiadanych przez poszczególne jednostki Policji, skoro przepisy prawa przewidziały sytuacje, gdy ich wykazanie jest niezbędne dla osiągnięcia skutków w tych przepisach przewidzianych. Brakowanie dokumentacji, pomimo że odbywa się w zgodzie z przepisami prawa, musi budzić uzasadnione zastrzeżenia. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługują w postępowaniu zaświadczeniowym dodatkowe możliwości dowodowe. Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004 r. organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. Na tę możliwość zwracał już uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zamieszczonej w skardze kasacyjnej listy interwencji, w których miał brać udział skarżący, zauważyć należy, że skarżący nie podał celu w jakim przedstawia tę listę. Można jedynie wnosić, że w ocenie skarżącego są to zdarzenia, które spełniają warunek służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie skarżący nie podał żadnych szczegółów tych zdarzeń, ani też tego, czy znajdują one potwierdzenie w dokumentacji jego dotyczącej, a znajdującej się w gestii jednostek organizacyjnych Policji. Nie wiadomo zatem, czy którekolwiek z tych zdarzeń wypełniało warunki określone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Na konkretne interwencje, spełniające warunki przewidziane w powyższym przepisie, ze wskazaniem dokumentacji, w której znajduje się ich potwierdzenie, skarżący winien wskazywać na etapie toczącego się przed organem postępowania wyjaśniającego, co też uczynił, ale bez pozytywnego rezultatu. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a.