II OSK 3185/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 498 /16 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. U. kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. VII 498/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], Starosta [...] i zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr ew. [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. U., współwłaściciela działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z ww. działką nr [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kresy Południowe-część A" w Otwocku zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwock z dnia 28 października 2003 r., nr XI/107/2003. Zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami tego planu, ponieważ działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem LS(M)2, tj. tereny leśne z możliwością wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Zatem, na podstawie § 56 ust. 3 ww. planu, na działce możliwa jest realizacja jednego budynku mieszkalnego i zagospodarowania z nim związanego. Ponadto, inwestor uzyskał m.in. na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...]2015 r. zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej wskazanych gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr [...]. W zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organ odwoławczy wskazał na treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Dz.U.2015.1422 - dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) i ustalił, że szerokość działki inwestora wynosi mniej niż 16 m. Odnosząc się do kwestii braku zgody na odstępstwo od § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, organ wyjaśnił, że na podstawie § 55 planu miejscowego, działka skarżącego (nr [...]), bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP/LS - teren zieleni publicznej na terenie leśnym. Dla terenu tego ustalono zagospodarowanie według zasad urządzania terenów zieleni, z uwzględnieniem rekreacyjnej funkcji terenu. Zdaniem organu, skoro ustalenia planu jednoznacznie przesądzają o zieleni publicznej na terenie leśnym, to Starosta nie miał obowiązku redagowania i przesyłania wniosku do ministra, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("P.b."), w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji słusznie ocenił, że nie ma do czynienia z terenem leśnym, a zielenią publiczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. U. zarzucił naruszenie art. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ projektowany budynek mieszkalny będzie lokalizowany w odległości 2,20 m od działki nr [...], która wg ustaleń planu miejscowego stanowi teren zieleni publicznej na terenie leśnym, co oznacza, że w dalszym ciągu należy ją traktować jako obszar leśny. Jakąkolwiek zabudowę od terenów leśnych należy zaś sytuować w odległości 12,00 m, a w szczególnych warunkach dopuszcza się 6,00 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4 P.b., a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. Według ustaleń planu miejscowego działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem LS(M)2, tj. tereny leśne z możliwością wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Zatem, na podstawie z § 56 ust. 3 planu, na działce możliwa jest realizacja jednego budynku mieszkalnego i zagospodarowania z nim związanego. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ponieważ planowany budynek ma być usytuowany ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 2,20 m od sąsiedniej działki nr ew. [...], co z uwagi na szerokość działki inwestycyjnej poniżej 16 m jest zgodne z § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty i argumenty skarżącego dotyczące braku zgody na odstępstwo od § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 2 P.b., zostały rozważone w sposób wyczerpujący w zaskarżonej decyzji i nie mogły podważyć rozstrzygnięcia organu I instancji. Działka skarżącego nr [...], bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestycyjną nr [...], zgodnie z § 55 planu miejscowego położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP 2/LS – zieleń publiczna na terenie leśnym. Zgodnie z planem zagospodarowanie terenu jednostki powinno odbywać się według zasad urządzania terenów zieleni, z uwzględnieniem rekreacyjnej funkcji terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji sąsiednie tereny leśne przy działce inwestycyjnej nie są lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie występuje zieleń publiczna na terenie leśnym, a nie las, to organy nie miały obowiązku redagowania i przesyłania wniosku do ministra, o którym mowa w art. 9 ust. 2 P.b. W skardze kasacyjnej J. U. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez: a) dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez pominięcie zwrotu "uwzględniając przepisy odrębne zawarte w § 13, 60 i 271-273", z którego wynika, że organ ma obowiązek rozważenia, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych oraz w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy zachodzą przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu w odległości 2,20 m od granicy z działką nr [...]; b) dokonanie błędnej wykładni § 55 planu miejscowego w zw. z art. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że ustalenie w planie dla jednostki terenowej ZP2/LS przeznaczenia "las funkcjonujący jako zieleń publiczna" oznacza, że nie jest to las w rozumieniu ustawy o lasach, a jedynie zieleń publiczna na terenie leśnym; c) niezastosowanie § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że w niniejszej sprawie odległość projektowanego obiektu powinna wynosić 12 m od granicy działki nr [...], tj. lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach; 2. przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podczas gdy jest sprzeczna z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., a także przez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wzniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1377/14, zakwestionował zasadność usytuowania przedmiotowego obiektu w pobliżu granicy działki nr [...], której przeznaczeniem jest las funkcjonujący jako zieleń publiczna o charakterze rekreacyjnym (ZP 2/LS), zamiast przy granicy z działka nr [...], której przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN5). Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie odniosły się jednak do tej kwestii. Dalej podniesiono, że zapisy § 9 planu miejscowego, gdzie wyszczególniono rodzaje przeznaczenia terenu, nie wskazują, by w planie wyodrębniono teren ZP2/LS, a w dalszej części planu, w § 55 poczyniono szczegółowe ustalenia dla takiej właśnie jednostki terenowej ("las, funkcjonujący jako zieleń publiczna o charakterze rekreacyjnym"). W tym zakresie plan jest niespójny, co prowadzi do sprzeczności choćby w zakresie stosowania przepisów dotyczących sytuowania budynków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji oparł swe rozważania jedynie na § 55 planu, pomijając zupełnie § 9 i brak korelacji między tymi przepisami. Poza tym, z uwagi na sformułowanie "las, funkcjonujący jako zieleń publiczna", błędne jest twierdzenie, że omawiany teren nie jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjmowanym w doktrynie, o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. Dane te zaś jednoznacznie wskazują, że część działki nr [...] stanowią lasy. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie od kilkunastu lat obciążony jest podatkiem leśnym. Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, to trzeba stwierdzić, że zostały one sformułowane wadliwie. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób bowiem doszukać się wyjaśnienia, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. i nierozważanie wszystkich zarzutów skargi. W szczególności za wystarczające nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, że "zupełnie pominięte zostało zbadanie czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich.". Poza tym, zarzuty procesowe są w niniejszej sprawie w istocie wtórne wobec zarzutów materialnoprawnych, które okazały się zasadne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kluczowym zagadnieniem w omawianej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy działka nr[...], bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], na której zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji stanowi las w rozumieniu art. 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wynika to z tego, że w myśl § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 ( 3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W niniejszej sprawie ten właśnie przepis został przez organy zastosowany poprzez dopuszczenie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 2,20 m od granicy z działką nr [...]. Przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W celu ustalenia prawidłowej odległości ww. budynków od granicy lasy należy odwołać się do treści § 271 ust. 1 i 2. W ust. 1 zamieszczono tabelę określającą minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, a w ust. 2 wskazano, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko organów, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kresy Południowe-część A" w Otwocku zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwock z dnia 28 października 2003 r., nr XI/107/2003 (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2003 r., Nr 319, poz. 10201), działka nr [...] położona jest na terenie zieleni publicznej, a nie terenie leśnym. Takie stanowisko w realiach rozpoznawanej sprawy jest błędne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że celem przepisów zamieszczonych w dziale VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w szczególności w rozdziale 7, jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwa obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej ich przyrody – w tym głównie lasów. Interpretacja tych przepisów musi zatem odwoływać się do celu tej regulacji. Wykładnia pojęcia "las" nie może zatem abstrahować od zamiaru prawodawcy jakim była ochrona przeciwpożarowa obiektów budowlanych, ale także ochrona obszarów leśnych. W tym znaczeniu, definiując pojęcie "lasu" należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze dane z ewidencji gruntów oraz przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw by przyjąć, że działka nr [...] nie jest "lasem" w rozumieniu § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 9 września 2015 r. wynika bowiem, że działka nr [...] o pow. 0,1894 ha stanowi użytek Ls (lasy) i R (grunty orne). Oznaczenia te opisane zostały w § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.), odpowiednio w ust. 2 pkt 1 i ust. 1 pkt 1 lit. a. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) wynika zaś, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dodatkowo wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2018 r. przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych otrzymał następujące brzmienie: "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Zmiana ta tylko potwierdza, że definiując pojęcie "lasu" należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze dane z ewidencji gruntów oraz przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak jest przy tym podstaw by przed ww. nowelizacją rozumieć termin "las" w odmienny sposób. Również zapisy obowiązującego na analizowanym obszarze planu miejscowego nie dają podstaw do twierdzeń, że działka nr [...] nie jest lasem. W części tekstowej planu, w § 9 wyodrębniono m.in. zieleń publiczną obejmującą wydzielone tereny zieleni ogólnodostępnej o charakterze rekreacyjnym lub izolacyjnym z wyłączeniem zieleni w obrębie terenów ciągów komunikacyjnych, oznaczone na rysunku planu symbolem ZP (pkt 6) i tereny leśne - obejmujące grunty ewidencyjnie leśne bez prawa zabudowy oznaczone na rysunku planu symbolem LS (pkt 7). Działka nr [...] znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem ZP 2/LS – zieleń publiczna na terenie leśnym. W § 55 ust. 1 ustalono, że przeznaczeniem tej jednostki terenowej jest "las, funkcjonujący jak zieleń publiczna o charakterze rekreacyjnym". Sformułowanie takie oznacza, że przedmiotowy teren pełni funkcję zarówno lasu, jak i zieleni publicznej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że las, który jednocześnie pełni funkcję zieleni publicznej przestaje być lasem. Żaden zapis omawianego planu miejscowego do takiego wniosku nie uprawnia. W świetle powyższego, przed zastosowaniem w niniejszej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należało uwzględnić okoliczność, że działka nr [...] stanowi (przynajmniej w części) las w rozumieniu § 271 ust. 8 tego rozporządzenia. W konsekwencji błędnej wykładni tego przepisu oraz § 55 planu miejscowego, przejawiającej się w zakwalifikowaniu działki nr [...] wyłącznie jako terenu zieleni publicznej, organy administracji nie poczyniły ustaleń, czy w świetle § 271 ust. 8 cyt. rozporządzenia przewidziane w projekcie zagospodarowania działki usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego jest dopuszczalne, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, który w ten sposób dopuścił naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił skargi, pomimo uchybień w zakresie prawa materialnego, które w konsekwencji skutkowało naruszeniem także prawa procesowego. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz w zw. z art. 7, art. 7 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności stwierdzeniu, że działka nr [...] stanowi (przynajmniej w części) las w rozumieniu § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni usytuowanie planowanej inwestycji mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane powyżej.