I OSK 2244/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1094/16 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Na wniosek Burmistrza S., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w S. i zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową w M. do wydania na rzecz Gminy S. nieruchomości zajętych pod pas drogowy, tzn. działek oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...]w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja uprawomocniła się dnia 6 lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta M. ustalił odszkodowanie za powyższe działki na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w M., jako dotychczasowego użytkownika wieczystego, w kwocie [...] złotych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina S. zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), zwanej dalej specustawą drogową, oraz art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości i w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, obowiązywały przepisy art. 12 i art. 18 specustawy drogowej. Mając na uwadze brzmienie ówczesnego art. 12 ust. 4, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe działki z mocy prawa stały się własnością Gminy S. z dniem 6 lutego 2008 r. Ponadto zgodnie z ówczesnym art. 12 ust. 6, dotychczasowy użytkownik wieczysty mógł użytkować przedmiotowe nieruchomości do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda zwrócił również uwagę na nowelizację przepisów specustawy drogowej, która weszła w życie z dniem 12 września 2008 r. W ocenie organu nietrafny jest zarzut wskazujący na rażące naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej polegający na uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ten termin ma charakter procesowy i może być niezachowany, jeżeli jest to skutkiem prowadzonego postępowania, w którym organ podejmuje prawem nakazane czynności, a ich natura prowadzić musi do przekroczenia tego terminu, bo ma ono usprawiedliwione podstawy. W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 12 ust. 4b i 4f specustawy drogowej, Wojewoda podzielił pogląd, zgodnie z którym osnowa decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, to jest kwotę odszkodowania, oznaczenie podmiotu uprawnionego do jego otrzymania, ale także oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. Organ stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie te elementy. Wojewoda dodał, że fakt wydania lub brak wydania nieruchomości nie wpływa w jakikolwiek sposób na możliwość wydania decyzji odszkodowawczej. W skardze na powyższą decyzję Gmina S. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie swoich rozważań, że przedmiotem oceny tego Sądu jest kontrola legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a nie bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji o odszkodowaniu w powyższym zakresie. Sąd podkreślił, że art. 12 ust. 4b specustawy drogowej określa termin procesowy, w którym należy wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, że uchybienie temu obowiązkowi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nastąpiło znaczne (8 lat) opóźnienie w ustaleniu odszkodowania. Nie ma natomiast przepisów, które umożliwiałyby w takiej sytuacji odstąpienie od wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Nie można pominąć faktu, że stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest również Spółdzielnia Mieszkaniowa, której prawo do nieruchomości zostało odjęte poprzez wywłaszczenie i która domaga się ustalenia odszkodowania. Sąd pierwszej instancji przyznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 35 i art. 36 k.p.a. jest uzasadniony z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania po 8 latach od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Nie może on jednak skutkować umorzeniem wszczętego przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie. Starosta miał obowiązek ustalić odszkodowanie w związku z wcześniejszym wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Z kolei podniesiony w skardze zarzut wszczęcia przez organ I instancji postępowania zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. i powtórzenie tej czynności w zawiadomieniu z dnia 27 lipca 2015 r. nie ma zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wskazane nawet było wystosowanie do stron postępowania pisma informującego o podjęciu czynności w postępowaniu w związku z dokonanym wywłaszczeniem w 2008 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo w podstawie prawnej przywołał te przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które określają, że orzeczenie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydaje podmiot, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyni to w formie decyzji, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu wysokości i wypłacenia odszkodowania. Z kolei fakt niewydania przez dotychczasowego użytkownika wieczystego na rzecz Gminy przedmiotowych nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, znajduje w ocenie Sądu umocowanie w art. 12 ust. 6 specustawy drogowej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Gmina, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji, mimo rażącego uchybienia terminowi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydał prawidłową decyzję, a 8-letnie przekroczenie terminu na wydanie decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, mimo iż wydanie decyzji z tak znacznym przekroczeniem terminu, w konsekwencji spowodowało naliczenie odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania w 2016 r., a nie według wartości nieruchomości w 2008 r., kiedy powinna zostać wydana decyzja ustalająca odszkodowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż uchybienie przez organ I instancji terminom postępowania wynikającym z art. 35 i 36 k.p.a. świadczy w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu zasad postępowania tj. praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i jednoczesne błędne stwierdzenie, że nie miało to wpływu na wynik sprawy; -art. 12 k.p.a. poprzez uznanie, iż uchybienie przez organ I instancji terminom postępowania wynikającym z art. 35 i 36 k.p.a. świadczy w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu zasad postępowania tj. szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i jednoczesne błędne stwierdzenie, że nie miało to wpływu na wynik sprawy; - art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji uchybił terminom postępowania wynikającym z art. 35 k.p.a., czym rażąco naruszył zasady postępowania i jednocześnie błędne przyjęcie, iż mógł bez wskazania przyczyn zwłoki nie zachować terminu na wydanie decyzji oraz że nie miało to wpływu na wynik sprawy; - art. 36 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji uchybił terminom postępowania wynikającym z art. 35 i 36 k.p.a., czym rażąco naruszył zasady postępowania i jednocześnie błędne przyjęcie, iż organ I instancji mógł bez podawania przyczyn zwłoki i bez przedłużania terminu wydać ważną decyzję o odszkodowaniu; - art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż kolejne wszczęcie postępowania zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2015 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w takiej sytuacji organ I instancji winien odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się od 2008 r. wcześniej wszczęte postępowanie w tej samej sprawie; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji nie miał obowiązku wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu, który uprawniałby go do ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej w M., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Istota zarzutów strony skarżącej, które zgłaszane były zarówno na etapie postępowania administracyjnego (w odwołaniu) jak i postępowania sądowego (w skardze oraz w skardze kasacyjnej) sprowadza się do kwalifikacji skutków procesowych i materialnych wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Przepis ów stanowi, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydawana jest w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W realiach niniejszej sprawy pomiędzy uprawomocnieniem się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. datą 6 lutego 2008 r. a wydaniem przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (5 lutego 2016 r.) upłynęło 8 lat. Powstaje więc pytanie, czy upływ czasu, który w niniejszej sprawie ma przecież niewątpliwie znaczący charakter, ma wpływ na wynik postępowania odszkodowawczego. Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest rodzaj terminu z jakim mamy do czynienia na gruncie art. 12 ust. 4b ustawy. Mając na względzie fakt, iż znajduje się on w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne, na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, iż ma on charakter materialny, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że jego upływ wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnomaterialnymi i co do zasady jest nieprzekraczalny. Tak jednak nie jest, albowiem biorąc bowiem pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić można, iż ma on charakter procesowy. Stanowi bowiem skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza treści zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter instrukcyjny, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw prawnych. Patrząc z tej perspektywy na zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że rzeczywiście do wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu doszło z ewidentnym naruszeniem wspomnianego przepisu. Co więcej, upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości. Trzeba jednak zarazem pamiętać o tym, że postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu pierwszej instancji zainicjowane zostało na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w M., a Gmina S. od daty wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (tj. od dnia [...] stycznia 2008 r.) nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Ponieważ, jak już wyżej wspomniano, trzydziestodniowy termin ma charakter instrukcyjny, to tym samym trudno mówić o jakimkolwiek braku podstaw do wydania decyzji z powodu jego uchybienia. W konsekwencji nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego - przywołanego wyżej przepisu specustawy drogowej, skoro zarazem nie da się ustalić normy, z której dałoby się wywieść prawo lub uprawnienie, które w wyniku wydania decyzji po 8 latach od momentu, w którym winna być wydana, zostało naruszone. Sam fakt upływu czasu i zmian na rynku nieruchomości, które mogły przyczynić się do odmiennej oceny wzrostu wartości nieruchomości nie kreuje jeszcze po stronie Gminy interesu prawnego, który wobec konieczności zapłaty wyższego odszkodowania byłby naruszony. Można tu co najwyżej mówić o interesie fiskalnym – związanym z koniecznością uszczuplenia budżetu Gminy o kwotę wyższą aniżeli hipotetyczna wartości nieruchomości sprzed ośmiu lat. Jednakże, wobec zasygnalizowanej wcześniej pasywnej postawy Gminy, która wiedząc o istniejącym lecz nieskonkretyzowanym mocą decyzji obowiązku zapłaty odszkodowania, nie poczyniła żadnego kroku zmierzającego do jego realizacji, nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących terminy załatwiania spraw (art. 12 w związku z art. 35 oraz art. 36 k.p.a.) są trafne, tyle tylko, że nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W istocie bowiem nawet pomimo tak znacznego upływu czasu obowiązek wypłaty odszkodowania nie wygasł, a były właściciel (użytkownik wieczysty) nadal jest uprawniony do jego uzyskania. Analogicznie, nie mogły zasługiwać na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a oraz art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja, o której mowa w art. 12 ust.4b specustawy drogowej ma charakter decyzji związanej, a więc takiej, której "byt prawny" uzależniony jest o wcześniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ustawodawca milczy w kwestii formalnoprawnego związku pomiędzy tymi rozstrzygnięciami, a brak jest jednoznacznego unormowania wskazującego na to, że może ona zapaść w tym samym postępowaniu administracyjnym co decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotem rozstrzygnięcia wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy jest ustalenie odszkodowania, a co za tym idzie przeprowadzenie odrębnego postępowania dowodowego, uznać trzeba, że będzie ona wydawana w odrębnym postępowaniu, co czyni zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. (poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy ono się już toczy) bezzasadnym. W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organ rzeczywiście nie powołał owego przepisu lecz to samo przez się nie czyni jeszcze jego decyzji wadliwą. Co więcej, w opisywanej sytuacji powołanie owej regulacji w postawie prawnej decyzji byłoby zupełnie bezzasadne, skoro zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania oczywistym było, że przepis ów został ewidentnie naruszony. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę charakter tej regulacji (określającej termin instrukcyjny dla organu) nie można stwierdzić, że zaniechanie jego przywołania w znaczący sposób może wpływać na formalną poprawność wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie rozpoznał wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów, albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości.