II OSK 1720/17

Dnia 13 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1000/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp.k. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1000/16, oddalił skargę [....] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżąca pismem z 10 lutego 2016 r. wniosła do Prezydenta Miasta P. podanie o wydanie zaświadczenia "o milczącej zgodzie organu lub postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do ww. zgłoszenia". Z treści podania wynikało, że skarżąca domaga się wydania zaświadczenia w odniesieniu do zgłoszenia z 9 października 2014 r., doręczonego organowi administracji 13 października 2014 r., robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego ("winylu reklamowego wraz z oświetleniem") na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P., przy czym zaznaczyła, że chodzi o zgłoszenie przekazane kurierem, a nie o zgłoszenie z tego samego dnia, w tym samym dniu doręczone i też dotyczące zainstalowania urządzenia reklamowego w tym samym miejscu, ale doręczone za pośrednictwem platformy ePUAP. Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] lutego 2016 r., powołując się na art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia "o przyjęciu zgłoszenia w sprawie polegającej na zamiarze instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P.", stwierdzając, że wobec zgłoszenia, którego zaświadczenie dotyczy, [...] października 2014 r. wydano decyzję o sprzeciwie. Skarżąca od tego postanowienia wniosła zażalenie, w którym twierdziła, że 13 października 2014 r. dwukrotnie zgłosiła wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego w tym samym miejscu, przy czym podniosła, że raz zgłoszenie doręczyła za pośrednictwem kuriera, a drugi raz za pośrednictwem platformy ePUAP oraz że będące przedmiotem tych dwóch zgłoszeń roboty budowlane, aczkolwiek wykonywane w tym samym miejscu i polegające na instalacji urządzenia reklamowego, to jednak różniły się. Dalej twierdziła, że organ administracji wniósł sprzeciw tylko odnośnie do jednego z tych zgłoszeń, nie wskazując w odniesieniu do którego, w związku z czym skarżąca przyjęła, że odnośnie do zgłoszenia dokonanego za pośrednictwem platformy ePUAP. W związku z tym skarżąca twierdziła, że wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było zasadne i naruszało art. 219 k.p.a. Rozpoznając to zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca dokonała jednego zgłoszenia robót budowlanych, odnośnie do którego Prezydent Miasta P. decyzją z [...] października 2014 r. wniósł sprzeciw. Stanowisko, według którego dokonano jednego zgłoszenia, organ uzasadnił tym, że dokumenty dołączone do zgłoszenia doręczonego za pośrednictwem platformy ePUAP oraz dołączone do zgłoszenia doręczonego za pośrednictwem kuriera były takie same. W szczególności odniesiono to do załączonego rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków, które w ocenie organu odwoławczego, dotyczyło tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż wniosek o wydanie zaświadczenia zmierzał w istocie do wydania zaświadczenia, którym potwierdzono by to, że od zgłoszenia robót budowlanych nie wniesiono sprzeciwu i tym samym udzielono tak zwanej milczącej zgody na prowadzenie robót budowlanych. Skoro zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej wydał decyzję o sprzeciwie, to nie było podstaw do wydania zaświadczenia o takiej treści. W skardze skarżąca podniosła zarzuty, z których wynika, że twierdzi, iż dokonała dwóch różnych zgłoszeń robót budowlanych oraz że tylko w odniesieniu do jednego z nich, mianowicie do zgłoszenia doręczonego za pośrednictwem kuriera, wniesiono sprzeciw, w związku z czym organ powinien był wydać zaświadczenie odnośnie do zgłoszenia doręczonego za pośrednictwem platformy ePUAP. Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy zasadne jest stanowisko skarżącej, iż dokonała dwóch różnych zgłoszeń wykonywania robót budowlanych i w związku z tym, czy Prezydent Miasta P. prawidłowo postąpił wydając jedną decyzję o sprzeciwie. Rozstrzygając tę kwestię Sąd pierwszej instancji przyjął, że zostało dokonane jedno zgłoszenie robót budowlanych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących różnic pomiędzy zakresem robót budowlanych zgłoszonych na dwa różne sposoby Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie mają one istotnego znaczenia, gdyż w każdym przypadku do zgłoszenia została dołączona wizualizacja inwestycji o identycznych wymiarach. Sąd pierwszej instancji podniósł także to, że uwzględnienie wniosku skarżącej równałoby się zalegalizowaniu samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ten argument wiąże się z tym, że decyzja o sprzeciwie z [...] października 2014 r. motywowana była wykonaniem zgłoszonych 13 października 2014 r. robót budowlanych co najmniej już 30 lipca 2014 r. W skardze kasacyjnej przytoczono następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. oraz art. 62 i art. 104 k.p.a., które miało polegać na tym, że oddalono skargę na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, mimo że zachodziły podstawy do wydania zaświadczenia odnośnie do zgłoszenia robót budowlanych doręczonego za pośrednictwem kuriera, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy oraz w zw. z art. 218 k.p.a. i art. 148 § 4 p.p.s.a., art. 30 ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 62 k.p.a., które miało polegać na błędnym ustaleniu, że skarżąca dokonała jednego zgłoszenia robót budowlanych oraz że uwzględnienie wniosku skarżącej równałoby się zalegalizowaniu samowolnie wykonanych robót budowlanych. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., które miało polegać na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w którym nie wyjaśniono podstawy prawej rozstrzygnięcia oraz w którym skoncentrowano się na zasadności wydania decyzji o sprzeciwie zamiast na odmowie wydania zaświadczenia. Naruszenie art. 30 ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 62, art. 104 i art. 218 k.p.a., które miało polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów przez to, że uznano, iż w rozpoznawanej sprawie należało wydać jedną decyzję o sprzeciwie, mimo że skarżąca dokonała dwóch różnych zgłoszeń robót budowlanych. Naruszenie art. 218 w zw. z art. 217 i art. 219 k.p.a., które miało polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów poprzez to, że uznano, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca dokonała jednego zgłoszenia robót budowlanych. Różnice pomiędzy zgłoszeniami doręczonymi za pośrednictwem kuriera oraz platformy ePUAP, nawet zakładając, że polegają na tym, co wskazano w skardze kasacyjnej, nie są na tyle istotne, aby można było przyjąć, że chodzi o zgłoszenia dotyczące dwóch różnych inwestycji. Charakter różnic i okoliczności zgłoszenia robót budowlanych, mianowicie to, że dokonano dwóch bardzo podobnych, niemal identycznych zgłoszeń tego samego dnia, ale z wykorzystaniem dwóch różnych sposobów doręczenia, wskazuje na to, że skarżąca zastawiła na organ administracji swoistą pułapkę, która polegała na oczekiwaniu, iż organ administracji wyda tylko jedną decyzję o sprzeciwie, co umożliwi podnoszenie argumentu, iż zaakceptował jedno z tych dwóch zgłoszeń. Zauważyć należy, że sama skarżąca myli się, co do tego, którego zgłoszenia dotyczyło żądanie wydania zaświadczenia, to znaczy czy tego, które zostało doręczone za pośrednictwem kuriera, czy tego, które zostało doręczone za pośrednictwem platformy ePUAP. Z podania z 10 lutego 2016 r. i skargi kasacyjnej wynika, że miało to być zgłoszenie doręczone za pośrednictwem kuriera, ale ze skargi, a także częściowo z zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, wynika, że miało to być zgłoszenie doręczone za pośrednictwem platformy ePUAP. Okoliczności te wskazują więc, że skarżącej nie chodziło o zgłoszenie zamiaru wykonania dwóch różnych inwestycji, lecz o wykorzystanie możliwości doręczenia zgłoszenia na dwa sposoby w celu twierdzenia, że nie został wniesiony sprzeciw od zgłoszenia. Mając na uwadze ten oczywisty i rzucający się w oczy cel działania skarżącej stwierdzić należy, że różnice w zgłoszeniach doręczonych na dwa sposoby nie mogą być uznane za istotne. Istotne jest bowiem to, że oba te zgłoszenia dotyczą zainstalowania urządzenia reklamowego w postaci plakatu w tym samym miejscu, mianowicie na tej samej ścianie szczytowej tego samego budynku. Skoro trafne jest ustalenie, że skarżąca dokonała jednego zgłoszenia to zasadne jest też twierdzenie, że nie było dopuszczalne wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia, gdyż wobec dokonanego zgłoszenia decyzją z [...] października 2014 r. wniesiono sprzeciw. W tej sytuacji nie było dopuszczalne wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia, gdyż skarżąca w istocie domagała się wydania zaświadczenia, że sprzeciwu nie wniesiono lub innymi słowy, że w sposób milczący uzyskała uprawnienie do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Z powyższego wynika, że żaden z powołanych w podstawach kasacyjnych przepis prawa nie został istotnie dla wyniku sprawy naruszony. W szczególności nie naruszono art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a., gdyż organ administracji na podstawie posiadanych informacji o wniesieniu sprzeciwu nie mógł wydać zaświadczenia, że sprzeciwu nie wniesiono lub, że tym samym skarżąca milcząco nabyła uprawnienie do wykonania zgłoszonych dnia 13 października 2014 r. za pośrednictwem kuriera oraz platformy ePUAP robót budowlanych. Nie naruszono też w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. przy czym zastrzec należy, że NSA nie oceniał zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie w tym znaczeniu, czy mógł on być w ogóle podstawą do domagania się przez skarżącą wydania zaświadczenia. Skarżąca bowiem ze zrozumiałych względów nie zakwestionowała zastosowania tego przepisu w ten sposób, aby twierdziła, że nie mógł on być podstawą żądania wydania zaświadczenia. NSA zwraca na to uwagę, gdyż w jego ocenie w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie wątpliwie jest domaganie się na podstawie tego przepisu wydania zaświadczenia o nabyciu poprzez milczenie organu uprawnienia do wykonania robót budowlanych bez wykazania, że podmiot ubiegający się o wydanie takiego zaświadczenia czyni to ze względu na swój interes prawny. W końcu nie naruszono też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez to, że przyjęto w rozpoznawanej sprawie, iż zostało dokonane tylko jedno zgłoszenie robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu tego pisma, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.