II OSK 3223/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 977/16 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 977/16) oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. (Nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. (znak [...]) ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego, na działce nr [...], arkusz 15, obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Zmiana sposobu użytkowania polegała na zastąpieniu funkcji usługowej budynku, funkcją mieszkalną wielorodzinną. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia warunków zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości 66 m od granicy terenu objętego wnioskiem, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analiza tak ustalonego obszaru wykazuje, że dominuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zrealizowana w przeważającej mierze w formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Niejednokrotnie lokale usługowe znajdują się na parterach kamienic oraz w budynkach pomocniczych. Budynki mieszkalne położone w obszarze analizowanym mają maksymalnie VI kondygnacji naziemnych i wysokość do ok. 21 m. Wysokość budynków pomocniczych wynosi natomiast maksymalnie 3 m. Wśród zabudowy dominują dachy skośne i płaskie. Organ I instancji zauważył przy tym, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku usługowym na funkcję mieszkaniową jest pożądana, gdyż skutkuje intensyfikacją tej funkcji na terenie ścisłego śródmieścia. Podobne inwestycje mają również miejsce w całej strefie śródmiejskiej. W ocenie Prezydenta Miasta [...], zamierzone przedsięwzięcie nie zaburzy ładu przestrzennego oraz uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji zaznaczył również, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.). Odwołanie od tej decyzji wniósł J. J. Podał, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, znajduje się w narożniku działki i sąsiaduje bezpośrednio z dwoma należącymi do odwołującego się nieruchomościami. Zmiana sposobu użytkowania z funkcji usługowej na mieszkaniową spowoduje ograniczenie przysługującego mu prawa własności co do tych gruntów. Inaczej bowiem kształtuje się sąsiedztwo budynku usługowego, a inaczej budynku mieszkalnego. Zmiana sposobu użytkowania i konieczność zapewnienia odpowiednich odległości od budynków mieszkalnych doprowadzi do ograniczenia możliwości ewentualnych inwestycji na należącej do niego działce nr [...]. Co więcej, utworzenie mieszkań w budynku usługowym spowoduje potrzebę wyodrębnienia miejsc parkingowych i wzmożony ruch samochodowy. To z kolei będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości należącego do skarżącego. Poza tym, ściany zewnętrzne budynku usługowego, graniczące z przyległym terenem, położone są częściowo na posesji J. J. Prowadzenie inwestycji na tym obszarze wymagać zatem będzie jego zgody. W ocenie odwołującego się, z kwestionowanej decyzji wynika możliwość przebudowy obiektu budowlanego w zakresie jego dachu. Ponadto organ administracji używa wyrażenia "budynek usługowy", choć jest on oznaczony na mapie literą "I" jako "inny budynek". Zaznaczył także wnoszący odwołanie, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie otrzymał niezbędnych materiałów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., (nr [...]) utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i podzielił poglądy prawne wyrażone przez Prezydenta Miasta [...] w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pozostają bez zmian. Planowane przedsięwzięcie odpowiada przy tym urbanistycznym cechom istniejącej zabudowy, czyniąc zadość wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zasadnie więc organ I instancji ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ochrona interesu osób trzecich z art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, powinna być realizowana w oparciu o kryteria obiektywne. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie ogranicza prawa właściciela lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu. Ochronie podlega przy tym jedynie interes prawny, a nie interes faktyczny. Podnoszona przez skarżącego kwestia wzmożonego ruchu drogowego, dotyczy właśnie interesu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. wniósł J. J. Wskazał, że nie jest jasne, czy planowane roboty budowlane będą polegały na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania czy raczej na budowie nowego budynku, jego rozbudowie lub ewentualnie nadbudowie. Nie zostały przeprowadzone dowody mające na celu ustalenie technicznej wykonalności przedsięwzięcia, które to przedsięwzięcie, w ocenie skarżącego, nie jest przebudową. Skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12.07.2017 r. oddalił skargę J. J. Sąd I instancji powołał regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił, że oceniana inwestycja nie powoduje zasadniczej zmiany większości parametrów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). W ocenie sądu I instancji, trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż ze względu na charakter planowanego przedsięwzięcia linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostają bez zmian. Skarżący podnosił wprawdzie w odwołaniu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. dopuszcza modyfikację geometrii dachu, niemniej jednak zarzut ten jest w ocenie WSA w Poznaniu nietrafny. W pkt II ppkt 5 sentencji przedmiotowej decyzji stwierdzono bowiem, że wspomniany parametr powinien pozostać bez zmian. Przywoływany zaś przez J. J. pkt III ppkt 3 sentencji tego rozstrzygnięcia dotyczy jedynie wytycznych zawartych w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 maja 2015 r. Zalecenia te nie kształtują jednak samodzielnie ładu przestrzennego. Stanowią jedynie element materiału dowodowego (uzgodnienie). Tym samym wytyczne sformułowane w powyższym piśmie z dnia 5 maja 2015 r. zostały skonkretyzowane w decyzji organu I instancji i to właśnie to ostatnie orzeczenie wyznacza ramy realizacji rozważanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że kluczowe w sprawie było zbadanie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr 12 odpowiada wymogom ładu przestrzennego. W tym celu Prezydent Miasta [...] sporządził analizę urbanistyczną. Z opracowania tego wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 66 m od granicy działki inwestora, co odpowiada minimalnym wymogom z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tak wyznaczonym terenie występuje zespół obiektów budowlanych, tworzący całość urbanistyczną pozwalającą na ustalenie warunków dla nowej zabudowy. Przedmiotowe zamierzenie budowlane znajduje się przy tym w obszarze śródmieścia i wpisane jest do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic Miasta [...]. Na terenie tym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zrealizowana w przeważającej mierze w formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Funkcję mieszkaniową obiektów budowlanych uzupełnia funkcja usługowa, zlokalizowana na parterze budynków lub w budynkach pomocniczych. Okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego. J. J. wywodził jedynie, że zabudowa mieszkaniowa powinna być sytuowana w części frontowej nieruchomości, a nie w części tylnej, jak w niniejszej sprawie. Argumentu tego jednak – zdaniem sądu I instancji – nie można uznać za trafny. Nowa zabudowa nie musi bowiem dokładnie powielać istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego, lecz raczej powinna z nim tworzyć harmonijną całość. Z tego powodu zlokalizowanie funkcji mieszkaniowej na tyłach posesji kontynuuje dotychczasowy ład przestrzenny, stanowiąc spójny element istniejącej już kompozycji budynków. Sąd I instancji nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. Podkreślił, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Interes, o jakim mowa w tym przepisie, jest interesem prawnym, a zatem wynikać musi z określonej normy prawnej. W ocenie WSA w Poznaniu, skarżący nie wykazał, by art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uzasadniał odmowę ustalenia warunków zabudowy dla rozważanego przedsięwzięcia. Kwestia generowania nadmiernych uciążliwości drogowych została bowiem ujęta zbyt ogólnie, bez wskazania normy prawnej, która miałaby uzasadniać sugerowane ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Zabudowa mieszkaniowa – podkreślał sąd I instancji - ze swej istoty stanowi źródło mniejszych uciążliwości niż zabudowa usługowa. Wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej powinno więc przyczynić się do zmniejszenia natężenia ruchu pojazdów mechanicznych. W konsekwencji sąd I instancji uznał, że skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym, niepodlegającym ochronie w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na aprobatę nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenie prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu. WSA w Poznaniu podkreślił, że jest to argument jedynie hipotetyczny. Skarżący wskazał tylko na potencjalną możliwość zabudowy należących do niego nieruchomości, nie określając ani terminu, ani rodzaju ewentualnych robót budowlanych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor, z uwagi na charakter prawny tej decyzji, nie musi uzyskiwać jakichkolwiek zgód innych osób. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12.07.2017 r. wniósł J. J. W ramach podstaw skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie tj. nie odpowiada wymogom ładu przestrzennego i w sposób istotny odbiega od dotychczasowej linii zabudowy tj. przesuwa linię zabudowy mieszkaniowej w kierunku działki nr [...], której właścicielem jest skarżący; 2. Art. 6 ust. 2 w związku z art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji gdy realizacja tej inwestycji zgodnie z zaskarżoną decyzją uniemożliwi skarżącemu zabudowę działki nr [...] z uwagi na treść par. 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga kasacyjna domagała się "zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji SKO w [...] z dnia [...].09.2016 r., jak też poprzedzającej jej decyzji organu I instancji", ewentualnie żądała uchylenia kwestionowanego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Domagała się także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że sporna inwestycja zmienia istotnie zastany ład przestrzenny, co implikuje szereg ograniczeń dla sąsiednich nieruchomości. Inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejących obiektów budowlanych. Istotna zmiana ładu przestrzennego polega na tym, że spowoduje przesunięcie linii zabudowy mieszkaniowej w kierunku działki nr [...], a także na tym, że wprowadza funkcję mieszkaniową w budynku, który jest budynkiem pomocniczym. W ramach drugiego zarzutu (naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), skarga kasacyjna zwracała uwagę na związanie decyzją o warunkach zabudowy w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślała, że realizacja inwestycji w oparciu o sporną decyzję spowoduje ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...]. Powołując się na tzw. linijkę słońca z par. 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarzucała, że skarżący nie będzie mógł zabudować swej działki. Okna budynku, którego przebudowa stanowi przedmiot inwestycji znajdą się w takim miejscu, że przestrzeń między ramionami kąta 60 stopni wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany osi okna pomieszczenia przesłanianego – znajdzie się częściowo na działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.) wskazując, że w wyniku realizacji inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy nastąpi przesunięcie linii zabudowy mieszkaniowej w kierunku działki, której właścicielem jest skarżący kasacyjnie. Zarzut ten nie jest jednak zasadny. Po pierwsze zauważyć należy, iż w ramach konstrukcji powyższego zarzutu skarga kasacyjna nie wskazała na naruszenie stosownego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślenia bowiem wymaga, iż chcąc zwalczać ustalony w decyzji o warunkach zabudowy parametr przyszłej inwestycji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), koniczne jest powiązanie wymienionego wyżej przepisu m.in. także ze stosownym przepisem wskazanego powyżej rozporządzenia. W tym bowiem akcie prawnym zawarte są regulacje będące podstawą ustalenia wskaźników nowej zabudowy a poprawna w tym zakresie konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej wymaga wskazania właściwego przepisu cytowanego rozporządzenia, przy jednoczesnym wykazaniu postaci naruszenia powołanego przepisu. W ocenianej skardze kasacyjnej nie miało to jednak miejsca. Skarga ta bowiem w zakresie tym jedynie powołała art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, z zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika, że decyzja ta nie wpłynie na zmianę istniejącej dotychczas linii zabudowy (parametr ten nie ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji). Powyższa okoliczność czyni oceniany zarzut całkowicie niezrozumiałym. Z nie w pełni przejrzystych rozważań skargi kasacyjnej może jednak wynikać zarzut, że zmiana funkcji budynku pomocniczego (z tyłu zabudowy) z usługowej na mieszkaniową, wpłynąć ma na "przesunięcie linii zabudowy mieszkaniowej". Abstrahując od tego, że powyższy zarzut przedstawia pojęcie (termin), które nie jest prawnie relewantne, to jednak zauważyć trzeba, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w powyższym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r.; sygn. akt II OSK 496/10). Powyższe oznacza zatem, iż zarzut odnoszący się do odmiennego ukształtowania linii zabudowy w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie był zasadny. Także drugi z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) ocenić należało jako chybiony. Pomijając nawet kwestię gołosłowności twierdzeń skargi kasacyjnej o tym, że tzw. linijka słońca (analiza zacieniania i przesłaniania) w ogóle została sporządzona dla inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, a nadto, że inwestycja ta może wpływać na niedopuszczalne zacienienie nieruchomości skarżącego, to podkreślić trzeba, iż badanie powyższego aspektu sprawy nie może odbywać się w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Celem bowiem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie jedynie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś sygnalizowane w skardze kasacyjnej kwestie techniczno-budowlane oceniane mogą być w innym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. po przyjęciu, ze skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.