II OSK 1297/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant referent stażysta A. T. po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 889/16 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Ł. na rzecz P. M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 889/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na postanowienie Wojewody L. z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że P. M. wystąpił o wydanie zaświadczenia o zameldowaniu E. B.-S. na pobyt czasowy w lokalu nr ... przy ul. K. ... w L. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest właścicielem tego lokalu, a zaświadczenie o zameldowaniu E. B.-S. jest mu potrzebne celem przedłożenia określonym władzom. Prezydent Miasta L., dalej Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r., nr ... odmówił P. M. wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy E. B.-S. w lokalu ... przy ul. K. ... w L. Wojewoda L., dalej Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia P. M., postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr ... utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd argumentował, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 722) organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. Podmiotem legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest osoba zameldowana czasowo w lokalu. W ocenie Sądu organ administracji, po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego z dnia 13 lipca 2016 r., nie był uprawniony wydać żądanego zaświadczenia z rejestru mieszkańców. Zasadnie bowiem przyjął, że zaświadczenie takie w myśl art. 32 ust. 2 ustawy może zostać wydane jedynie osobie zameldowanej w lokalu na pobyt czasowy. Wobec powyższego organ miał obowiązek odmówić skarżącemu, jako podmiotowi niewymienionemu w ust. 2 artykułu 32 ustawy, wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy E. B.-S. Sąd wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń o zameldowaniu jest konsekwencją zmian ustawowych, które odnoszą się do dowodu osobistego jako dokumentu tożsamości. W dowodzie osobistym wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. Nr 167, poz. 1131 ze zm.) dane meldunkowe nie będą ujęte. Tym się różni dowód przyszły od obecnie funkcjonujących. Z tego też powodu fakt zameldowania potwierdzony jest zaświadczeniem. Brak synchronizacji miedzy wejściem w życie ustawy o dowodach osobistych i ustawy o ewidencji ludności prowadzi do tego, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 1 stycznia 2018 r., a więc momentu zniesienia obowiązku meldunkowego, funkcjonują stare dowody osobiste, w których zamieszczone jest miejsce zameldowania. Początkowo ustawa o dowodach osobistych miała wejść w życie 1 lipca 2011 r. Z kolei pierwotną datą wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności miał być dzień 1 sierpnia 2011 r. Układ tych dat uzasadniał rozwiązanie przyjęte w art. 32 ustawy o ewidencji ludności. Zaświadczenie miało być wydane w sytuacji, gdy nie funkcjonowały już dotychczasowe dowody osobiste z wpisem miejsca zameldowania. Po nowelizacjach przesuwających terminy wejścia w życie obu ustaw doszło do zaburzenia racjonalności wcześniejszego rozwiązania. Konsekwencją tych zmian jest sytuacja, w której dowody osobiste wydane przed dniem 1 marca 2015 r. zachowują ważność do upływu terminów w nich określonych (art. 88 ustawy o dowodach osobistych). Równocześnie z chwilą wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności (1 marca 2015 r.) zaczęła obowiązywać reguła z art. 32 ustawy, wymagająca zaświadczenia potwierdzającego miejsce zameldowania (Komentarz do art. 32 ustawy o ewidencji ludności. Z. Czarnik – System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega). Podsumowując Sąd wskazał, że wydawanie zaświadczeń, w trybie art. 32 ust. 2 ustawy, osobom zameldowanym na pobyt czasowy może następować tylko tym osobom. Osobom zameldowanym na pobyt stały zaświadczenia o zameldowaniu wydawane są z urzędu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, skarżący, jako podmiot niewymieniony w art. 32 ust. 2 ustawy, nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia dotyczącego innej osoby zameldowanej czasowo w przedmiotowym lokalu. Nadto, w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia, bowiem odmowa wydania skarżącemu zaświadczeniu o zameldowaniu na pobyt czasowy E. B.-S. nie narusza jego własności ani nie ogranicza uprawnień w zakresie dziedziczenia prawa do lokalu. Nie pozbawia możliwości korzystania z przedmiotowego lokalu, pobierania pożytków i innych dochodów. Nie ogranicza także możliwości rozporządzania lokalem przez jego sprzedaż lub zawieranie innych umów dotyczących lokalu, np. umowy najmu. Na marginesie Sąd wskazał, że skarżący trafnie podnosi, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 45 ust. 2 i art. 46 ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, organy administracji powołały ww. przepisy jedynie by wyjaśnić stronie skarżącej, że istnieją przewidziane w ustawie inne możliwości ubiegania się o uzyskanie danych z rejestru mieszkańców. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, jak i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody L. w zaskarżonej części i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odmowa wydania zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy właścicielowi lokalu nie jest naruszeniem zasad konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, iż skarżący nie miał prawa do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o czasowym pobycie, b) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawo do własności i innych praw majątkowych nie obejmuje prawa do domagania się wydania zaświadczenia o zameldowaniu, a w konsekwencji nie zasługuje ono na ochronę prawną, c) art. 32 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że właścicielowi lokalu, w którym osoba jest tymczasowo zameldowana nie przysługuje prawo do wydania zaświadczenia o pobycie czasowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, 2) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku na podstawie wybiórczo wybranych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz poprzez nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze i rozwiniętych w jej uzasadnieniu i wskazuje, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. W zaskarżonym wyroku w uzasadnieniu nie rozpoznano zarzutu zastosowania w sprawie wydania zaświadczenia, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wydanie zaświadczeń, a w szczególności art. 217 § 1 i § 2. Regulacja art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności jest regulacją szczególną, dotyczącą osoby objętej obowiązkiem zameldowania. Nie wyłącza to stosowania przepisów Działu VII Wydawanie zaświadczeń Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wniosek właściciela lokalu należało rozpatrzeć na podstawie art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe, poza przedmiotem objętym zaskarżonym postanowieniem. Nie daje podstaw do jego oceny jako zgodnego z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnicza cześć uzasadnienia dotyczy przyjętych w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasad kontroli zgodności z prawem i stosowanych przez Sąd środków prawnych wobec zaskarżonego aktu ze względu na rodzaj i ciężar naruszonego przepisu prawa. Kolejno poświęcono, poza rozpoznawaną sprawą, rozważania w zakresie zmian co do obowiązku meldunkowego. Kolejno wykluczenia aspektu znaczenia konstytucyjnych wartości. W przedmiocie rozpoznawanej sprawy ograniczono się do stwierdzenia, przyjmując stanowisko organów administracji publicznej wydających postanowienie o wyłączności regulacji art. 32 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności bez argumentacji co do zasadności tej wykładni. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na zasadnym zarzucie naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.