I OSK 840/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 3/17 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2017 r. oddalił skargę Z. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2016 r. w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] na wniosek Komendanta [...] Policji z [...] 2016 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia przez Z. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Obowiązek podlegający egzekucji określony został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym z [...] 2016 r. na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z [...] 2015 r. nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z [...] 2016 r. Wojewoda [...] wezwał Z.W. do opróżnienia wraz ze wszystkimi osobami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], pod rygorem zastosowania środka w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 23 § 4 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] 2016 r. Minister podkreślił, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania przez stronę decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada więc decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie pozytywne przesłanki dopuszczające wszczęcie egzekucji. Zgodnie zaś z enumeratywnie wymienionymi przypadkami w art. 33 u.p.e.a. nie zaistniały okoliczności mogące być podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania, ponieważ zobowiązanie nie zostało wykonane, umorzone, nie nastąpiło też wygaśnięcie obowiązku. Nie został również odroczony termin wykonania obowiązku. Egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w orzeczeniu Komendanta [...] Policji z [...] 2015 r. Brak jest też przyczyn faktycznych oraz prawnych niewykonalności obowiązku, ponieważ decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a okoliczności dotyczące bezpośrednio osoby zobowiązanej przedstawione w zażaleniu pozostają bez wpływu na jego realizację. Zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na zobowiązanym obowiązku i nie sposób mówić o jego zbytniej uciążliwości. Minister nie stwierdził też wad postępowania bądź naruszenia przepisów prawa materialnego, które determinowałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, albowiem zmierza ona do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta [...] Policji z [...] 2015r., wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wystawiony został bowiem w oparciu o ww. ostateczną decyzję, prawidłowo oznaczono w nim wierzyciela i wskazano dane dotyczące zobowiązanego, podstawę prawną oraz treść obowiązku podlegającego egzekucji. Oznaczono również datę wystawienia tytułu, umieszczono imię, nazwisko, podpis, stanowisko oraz pieczęć urzędową wierzyciela. Prawidłowo wypełniono klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zamieszczono również wymagane prawem pouczenia dla strony. W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo wskazał, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że zaskarżone w sprawie postanowienia spełniają przesłanki z art. 141 i art. 143 u.p.e.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w orzeczeniu Komendanta [...] Policji z [...] 2015 r. Brak jest ponadto przyczyn faktycznych i prawnych niewykonalności obowiązku. Decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do charakteru i istoty ciążącego na skarżącym obowiązku. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi wywodzonych z naruszenia art. 7 u.p.e.a. Sąd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci opróżnienia lokalu, dopuszczalne było wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzącego do opróżnienia lokalu w celu wydania go dysponentowi (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte). Zastosowanie tego środka było zdeterminowane charakterem egzekwowanego obowiązku. Nie można zatem uznać, że zastosowany środek egzekucyjny był "zbyt uciążliwy". Ponadto, w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc również rozpatrywania ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto Sąd podkreślił, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie istnienia stosunku najmu przedmiotowego lokalu nie może skutkować wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. Zarówno bowiem przepisy ustawy o Policji, jak i rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania i tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące bez tytułu prawnego lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji organów Policji. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku Z. W., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 w zw. z art. 106, art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji, w konsekwencji oddalenie skargi strony skarżącej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi strony skarżącej. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się uprawnienia do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w jej uzasadnieniu wyprowadza wadliwość zaskarżonego wyroku z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten powinien zostać wzięty pod uwagę przez Sąd oraz organy, które podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględniły sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów skargi kasacyjnej, pomijają bowiem istotny aspekt, jakim jest wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, który wprost obejmuje zagadnienie przedstawione w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu – sama przez się – nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok Trybunału z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, którym orzeczono, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych – uznał, że dzięki stwierdzonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Wskazując zaś na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom, Trybunał w wyroku z 15 listopada 2017 r. na marginesie poczynionych rozważań zaznaczył, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Stąd trudno oczekiwać, by ustawodawca - bez wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych - eksmisję z tych lokali poddał reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów. W świetle powyższego podniesione zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.