II OSK 1492/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 672/16 w sprawie ze skargi E. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 672/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W decyzji z [...] czerwca 2016 r., znak [...] Wójt Gminy G. (dalej: organ I instancji) ustalił na wniosek [...] S.A. z siedzibą w W. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa 13 elektrowni wiatrowych o mocy do 39 MW wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, realizowanego na terenie gmin: [...]". Organ I instancji wskazał, że przedsięwzięcie jest planowane do realizacji na terenach, na których obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczają przeznaczenie terenu pod energetykę wiatrową, drogi i infrastrukturę techniczną powiązaną z tą funkcją. W toku postępowania Wójt Gminy G. uznał, że spółce [...] - właścicielowi działek nr [...] obręb Ż. przysługuje status strony tego postępowania, nie podzielając jednak jej zarzutów co do naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nieprawidłowości karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz do naruszenia praw strony postępowania. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy G. wniosła [...] Spółka z o.o., zaskarżając jednocześnie postanowienie RDOŚ w G. z [...] stycznia 2016 r. znak: [...]. Rozpoznając odwołanie SKO w S. w decyzji z [...] września 2016 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z [...] czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz uchyliło postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło kwestię legitymacji [...] Sp. z o.o. do brania udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podobnie jak organ pierwszej instancji przymiot strony Kolegium wywiodło z faktu, że nieruchomości stanowiące własność [...] Sp. z o.o. położone są w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2016 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, do polskiego porządku prawnego weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654, dalej: u.i.e.w.) . Z treści decyzji Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016 r. wynika, że pozostaje ona w sprzeczności z przepisami, które weszły w życie po dniu jej wydania, a które muszą być brane pod uwagę przez SKO w S. przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd 672/16 wskazał, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Według Sądu I instancji, zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była zmiana przepisów prawa w toku instancji administracyjnej, polegająca na wejściu w dniu 16 lipca 2016 r. w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Kolegium uznało, że wielkość i jakość tych zmian istotnie wpływa na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego i obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, których rozmiar znacznie przekracza możliwości dowodowe organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Sąd I instancji podzielił i uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy, kompletny i przekonywujący wykazało, że zmiana przepisów spowodowana wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r., w pierwszej kolejności będzie miała zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, a po drugie, spowodowała zmianę warunków w zakresie dopuszczalnej lokalizacji siłowni wiatrowych, której zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej. Powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. Organ nie jest związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów. Jedyną granicą są ramy sprawy administracyjnej. Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do wpływu wejścia w życie nowej regulacji dotyczącej inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku inwestora. Kolegium, zgodnie z zasadą stosowania przepisów nowego prawa, nie mogło zignorować nowej regulacji przepisu art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nakazującej organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji uwzględniać odległości określone zgodnie z art. 4 tej ustawy. Wobec jednak zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy SKO nie mogło we własnym zakresie przeprowadzić tego postępowania, albowiem naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji nie przychylił się do zawartych w skardze wniosków skarżącej o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego dotyczącego stosowania przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W odniesieniu do tych wniosków Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja ma charakter wyłącznie procesowy, a podstawą jej wydania nie były przepisy nowej ustawy. Dopiero w konsekwencji zaskarżonej decyzji te przepisy znajdą zastosowanie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora. Według Sądu I instancji podkreślić należy, że nawet wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zmienia takiego stanowiska, albowiem organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest bowiem wyłącznie związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez organ drugiej instancji wiążącej interpretacji przepisów ustawy i w istocie ich subsumcji. To organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej [...] S.A. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adwokata [...] zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Polegało to na błędnym uznaniu, że przepisy u.i.e.w., które weszły w życie w trakcie postępowania odwoławczego przed Kolegium, tj. w dniu 16 lipca 2016 r., w tym przede wszystkim art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 u.i.e.w., mają zastosowanie do niniejszej sprawy, a zatem że Kolegium słusznie stwierdziło, że: "obecne uwarunkowania inwestycji nie będą spełniały wymogów odległościowych wskazanych w art. 4 Ustawy, co spowoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 15 ust. 3 Ustawy (...)" oraz że: "Kolegium nie mogło zignorować nowej regulacji przepisu art. 6 ust. 7 Ustawy nakazującej organowi wydającemu decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji uwzględnić odległości określone z art. 4 Ustawy" (s. 17 wyroku). W ocenie skarżącego kasacyjnie, art. 15 ust. 3 oraz art. 6 ust. 7 w zw. z art. 4 ust. 1 nie znajdują zastosowania z uwagi na to, że ustawa nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, a obowiązek notyfikacji wynika z dyrektywy 2015/1535/UE oraz dyrektywy 2006/123/WE; brak notyfikacji skutkuje niemożnością zastosowania tych przepisów przez organy państwowe. Ponadto, są to przepisy sprzeczne z dyrektywną 2009/28/WE, z uwagi na to, że wynikający z u.i.e.w. nakaz lokowania elektrowni wiatrowych w odległości co najmniej 10 - krotności ich wysokości w stosunku do budynków mieszkalnych uniemożliwia spełnienie wymogów określonych w dyrektywie 2009/28/WE, polegających na: 1) promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 dyrektywy 2009/28/WE), 2) zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 dyrektywy 2009/28/WE), 3) osiągnięciu przez Polskę pułapu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii brutto, jaki Polska ma osiągnąć w 2020 r. (załącznik nr 1 do dyrektywy 2009/28/WE). Dodatkowo, są to przepisy niezgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami, tj. zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych w zakresie, w jakim ustawa nie zawiera przepisów przejściowych i pozbawia skarżącą możliwości lokalizacji i wbudowania elektrowni wiatrowej zgodnie z przepisami dotychczasowymi, w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione były przesłanki lokalizacji na danym terenie inwestycji, a inwestycją została przewidziana w zatwierdzonym i obowiązującym w tej dacie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku Wójt będzie związany dokonaną przez WSA wykładnią ustaw, tzn. zapatrywaniem, że u.i.e.w. ma zastosowanie podczas ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, co ma ten skutek, że w zaskarżonym wyroku WSA de facto rozstrzygnął sprawę za organ. WSA wskazał bowiem w wyroku, że planowana inwestycja jest usytuowana w bliższej odległości niż nakazuje to u.i.e.w., co oznacza, że Wójt związany wyrokiem wyda decyzję negatywną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, II. Nawet gdyby przyjąć, że u.i.e.w. obowiązuje i powinna być stosowana zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne, skarżąca zarzuciła WSA na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku, gdy akt prawny nie zawiera przepisów przejściowych nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie "z automatu", bez wyjątku i bez dokładnego zbadania konkretnego stanu faktycznego (s. 17 wyroku). W ocenie skarżącej organy stosujące prawo, w tym przede wszystkim sądy administracyjne, powinny w każdym przypadku indywidualnie ocenić kwestie intertemporalne oraz podejmować samodzielnie decyzję jaki stan prawny powinien być zastosowany (tj. prawo dotychczasowe lub prawo nowe); III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 p.p.s.a. konstytuującego zasadę szybkości postępowania. WSA "uchylił się" od dokonania wprost odpowiedzi na pytanie, czy u.i.e.w., której skarżąca zarzuciła sprzeczność z prawem wspólnotowym oraz Konstytucją RP, w ogóle obowiązuje oraz czy powinna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak przepisów przejściowych wskazując, że u.i.e.w. będzie dopiero stosowana przez Wójta przy ponownym rozpoznaniu sprawy (s. 22 wyroku), a zatem tego typu analizy zostaną dokonane dopiero podczas złożenia kolejnej skargi od negatywnych dla skarżącej decyzji środowiskowych. IV. Powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia przez WSA przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na uznaniu, że wejście w życie u.i.e.w. na etapie postępowania odwoławczego "ma istotny wpływ na sprawę" (s. 17 wyroku), a zatem, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżącej ustawa ze względu na zarzuty wskazane w punktach I-III powyżej nie powinna zostać zastosowana przez SKO, a zatem nie zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono "o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości", ewentualnie uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionych w pkt I,II,III, IV stwierdzić należy, że wszystkie te zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest zasadna i nie jest powiązana ze stosowanymi w niniejszej sprawie przepisami prawa. Przypomnieć należy na początku dalszych rozważań, że Sąd I instancji kontrolował kasacyjną decyzję SKO w S. z [...] września 2016 r. Uzasadnienie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ wyrok ten odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie nie podważył oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, w którym potwierdzono stanowisko SKO w S., że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. ograniczył do 3 elementów: 1. Zacytowania fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczącego zasadniczej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji; 2. Przypomnienia treści art. 138 § 2 k.p.a. oraz 3. Stwierdzenia, że "w analizowanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w analizowanym przepisie. Zważywszy, że Ustawa nie obowiązuje, ponieważ jest sprzeczna z prawem wspólnotowym oraz Konstytucją RP, a nawet gdyby przyjąć, że obowiązuje, to z pewnością nie ma zastosowania do spraw w toku, nie ma potrzeby, wbrew temu, co wskazano w Wyroku, badania niniejszej sprawy na nowo przez Wójta". Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania tej decyzji treść art. 138 § 2 k.p.a., przewidywała, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Treść tego przepisu wyznaczała w niniejszej sprawie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zobowiązany był zatem ocenić, czy wydając zaskarżoną decyzję SKO w S. prawidłowo uznało, że decyzja Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2016 r., znak [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał i była to ocena prawidłowa. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że decyzja tego rodzaju nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a więc organ I instancji nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego w zakresie materialnoprawnym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie przedstawionym na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że stwierdzenie zawarte w wyroku, że Wójt podczas ponownego rozpatrzenia sprawy będzie miał możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania ustawy jest "absolutnie nieprawdziwe". Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w wyroku Sądu I instancji nie przesądzono, że ustawa będzie miała zastosowanie. Sąd I instancji na str. 15 uzasadnienia wskazuje, że zmiana przepisów spowodowana wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. w pierwszej kolejności będzie miała zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, a po drugie spowodowała zmianę warunków w zakresie dopuszczalnej lokalizacji siłowni wiatrowych, której zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że w tej sprawie podstawową i wystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej było uznanie przez SKO w S., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast dodatkowym elementem było to, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji do polskiego porządku prawnego w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni. SKO w S. w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. wydanej m. in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) wskazało, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien wystąpić do wnioskodawcy [...] S.A. o przedstawienie nowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającego lokalizację siłowni wiatrowych zgodnie z przepisami ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Następnie należy dokonać ponownego uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ w G. oraz wystąpić o opinię do POWIS w G. W toku prowadzonego postępowania powinno się zapewnić czynny udział stron oraz udział społeczeństwa, zgodnie z przepisami u.u.i.ś. SKO w S. na str. 8 uzasadnienia decyzji z [...] września 2016 r. [...] wskazało również, że niezależnie od powyższego w toku postępowania organ I instancji oraz organy działające w porozumieniu z Wójtem Gminy G., dopuściły się kilku nauszneń proceduralnych, powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji dotyczącej wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. SKO w S. stwierdziło, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego nie może zostać uznane za pełnomocnictwo procesowe w rozumieniu art. 33 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w toku ponownego prowadzenia sprawy, organ I instancji powinien zażądać od A. S. pełnomocnictwa do działania w imieniu [...] S.A. w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz w przypadku gdy pełnomocnictwo to zostało udzielone po dniu [...] czerwca 2015 r., potwierdzenia czynności podjętych dotychczas w sprawie przez ww. osobę. Następnie SKO w S. wskazało, że organy działające w porozumieniu z Wójtem Gminy G., to jest Wójt Gminy D. oraz Wójt Gminy S. nieprawidłowo zastosowały w sprawie art. 75 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Kolegium uznało, że w przypadku dojścia przez organ I instancji do przekonania, że w sprawie zachodzą przesłanki do ponownego wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, jej projekt powinien zostać uzgodniony przez Wójta Gminy S. ora Wójta Gminy D. w formie postanowienia, doręczonego (w trybie art. 49 k.p.a.) wszystkim stronom postępowania. SKO w S. uznało również, że po części uzasadnione są zarzuty odwołującej się spółki dotyczące braku poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia dotyczącego charakteru zabudowy na działkach [...] obr. Ż. W przypadku, gdy działki te w dalszym ciągu będą znajdowały się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny i określić, jakiego typu zabudowa znajduje się na tej działce, biorąc również pod uwagę, czy w najbliższym jej otoczeniu znajdują się jakiekolwiek budynki gospodarcze. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy G., powołując się na treść art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) nie dokonał jednocześnie żadnych czynności polegających na zbadaniu faktycznego sposobu wykorzystania ww. działek oraz terenu sąsiedniego. Według SKO w S., powyższe może mieć znaczenie w świetle zarzutu odnoszącego się do przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie przedstawionym na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że brak zakwestionowania zaprezentowanej przez WSA wykładni ustawy, tzn. jej automatycznego obowiązywania w konkretnej sprawie przy braku przepisów przejściowych, względnie brak stwierdzenia przez Sąd I instancji, że przedmiotowa wykładnia nie wiąże organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie miała ten skutek, że w przypadku utrzymania mocy zaskarżonego wyroku, Wójt związany zapatrywaniem prawnym WSA, będzie zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 780/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie". Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on bowiem odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie SKO S. w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r., znak SKO.460.1.2016 na str. 8-9 wykazało, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były, gdyż nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji prawidłowo sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tej oceny Sąd I instancji nie mógł przeprowadzić podobnie jak organ odwoławczy w całkowitym oderwaniu o stanu prawnego ukształtowanego wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a więc organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Kontrola Sądu I instancji decyzji kasacyjnej wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie obejmowała sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji na str. 22 uzasadnienia wyroku wyraźnie stwierdził, że orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez organ drugiej instancji wiążącej interpretacji przepisów ustawy i w istocie ich subsumcji. To organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił również, że do tej pory żaden z orzekających w administracyjnym toku instancji organów nie stosował przepisów kwestionowanej ustawy, w tym nawet formułując wskazania zgodnie z art. 138 § 2 in fine k.p.a. Decyzja SKO w S. powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że WSA w Gdańsku badał jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Postawione w skardze kasacyjnej [...] S.A. zarzuty są pozbawione podstaw i prowadzą do oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy SKO w S. stwierdziło istnienie tych przesłanek pozwalających temu organowi na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że przeprowadzenie wskazanych czynności przez SKO opisanych szczegółowo na 8-9 uzasadnienia decyzji z [...] września 2016 r. ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do ww. przepisów oraz wykazał, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego obejmujące ww. czynności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczyły o naruszeniu przepisów postępowania a nadto kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat meritum sprawy ,która nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji bowiem Sąd ten oceniał jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej stwierdzono. wymogi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zostały spełnione a zatem właściwym było wydanie wyroku oddalającego skargę. Fakt, że skarżący kasacyjnie wyraża obawę, że w sytuacji utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku Wójt, związany oceną prawną WSA, będzie zobligowany do wydania decyzji negatywnej, nie świadczy jednak o wadliwości decyzji SKO w S. oraz wadliwości zaskarżonego wyroku oddalającego skargę. Jeśli taka sytuacja zaistnieje skarżący będzie mógł skorzystać z przysługującego mu odwołania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiona skarga zasługiwała na oddalenie w myśl art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.