II GSK 2284/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1153/16 w sprawie ze skargi I M na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] września 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I M na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę I M (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 17 lutego 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach zawiadomił skarżącą o zamiarze wszczęcia kontroli przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o doprecyzowanie zawiadomienia o zamiarze kontroli, poprzez wskazanie numeru identyfikacji podatkowej przedsiębiorcy oraz przyczyn planowanej kontroli. W dniu 18 marca 2016 r. inspektorzy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach udali się pod adres wskazany w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jako adres głównego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, który był jednocześnie adresem do doręczeń. Po przybyciu na miejsce, okazali skarżącej legitymacje służbowe, a następnie upoważnienie do kontroli. Po zapoznaniu się z upoważnieniem, skarżąca stwierdziła, że nie może zaakceptować upoważnienia, a co za tym idzie nie może go również podpisać, gdyż upoważnienie – w jej ocenie – posiadało istotną wadę, czyli brak wskazania obok imienia i nazwiska przedsiębiorcy numeru identyfikacji podatkowej. Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2016 r. organ poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, ujętego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907), dalej: u.t.d. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł sprzeciw na czynności kontrolne zarzucając m.in. naruszenie przez organ kontroli art. 79 ust. 6 pkt 3 i art. 82a ust. 1a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), dalej: u.s.d.g., oraz art. 50 u.t.d. W odpowiedzi na sprzeciw organ poinformował skarżącą, że sprzeciw nie może być skutecznie wniesiony, bowiem dotyczy podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, a czynności takie w niniejszej sprawie nie zostały przez organ podjęte. Decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach, działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3, art. 93 ust. 1 u.t.d. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z tytułu odmowy poddania się czynnościom kontrolnym. Inspektor decyzją z dnia [..] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej wykonuje ona działalność gospodarczą z zakresu przewozu drogowego, w związku czym podlega reżimowi prawnemu przewidzianemu w u.t.d. Zgodnie z wpisami do CEiIDG jednym z przedmiotów działalności prowadzonej przez skarżącą jest działalność polegająca na wykonywaniu transportu drogowego towarów. Skarżąca posiada także zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne uprawniające go do wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy. Zaświadczenie na wykonywanie przewozów na potrzeby własne stanowi potwierdzenie, że przedsiębiorca zgłosił prowadzenie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Okoliczność tę potwierdzają również kontrole drogowe pojazdów i kierowców realizujących przewozy na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy. W ocenie Sądu I instancji analiza materiału dowodowego jednoznacznie wykazuje, że skarżąca uniemożliwiła w dniu 18 marca 2016 r. przeprowadzenie w miejscu prowadzenia swojej działalności gospodarczej kontroli przez upoważnionych pracowników Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w związku z czym dopuściła się naruszenia ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne wskazanego pod lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. Mając na względzie fakt, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, nałożenie na nią kary we wskazanej wyżej wysokości było uzasadnione. Decyzja w tym zakresie ma charakter decyzji związanej. WSA w Gliwicach uznał, że zarówno zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli jak również imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawierają wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. wynikające z art. 79a ust. 6 u.s.d.g. i art. 70 ust. 1b u.t.d. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakładał na organ obowiązku wskazania numeru identyfikacji podatkowej kontrolowanego przedsiębiorcy w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jak i w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Dla identyfikacji przedsiębiorcy wystarczające jest – w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – podanie jego imienia i nazwiska oraz miejsca głównego wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Sąd I instancji przywołał okoliczność, że rejestr CEiIDG w dacie sporządzania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawiadomienia i upoważnienia nie zawierał informacji o prowadzeniu przez skarżącą działalności w formie spółki cywilnej, w związku z czym w zawiadomieniu i upoważnieniu organ I instancji nie mógł określić strony jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. Odmowa potwierdzenia odbioru upoważnienia do kontroli jest równoznaczna z odmową przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych, co prowadzi do wniosku, że dana kontrola w ogóle nie została rozpoczęta. W związku z powyższym brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu na czynności kontrolne w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. I M zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d. przez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że kontrolowany przedsiębiorca wykonuje przewozy drogowe, choć w rzeczywistości działalności gospodarczej w tym zakresie nie prowadzi; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że nałożenie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub części na podmiot niewykonujący przewozów drogowych jest zasadne; III. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ust. 1 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okazanie przez inspektorów WITD legitymacji służbowych i upoważnienia do kontroli nie stanowi czynności kontroli w przypadku, gdy kontrolowany przedsiębiorca nie potwierdził doręczenia mu upoważnienia do kontroli; IV. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ust. 1 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kontrola przedsiębiorcy rozpoczyna się po okazaniu przedsiębiorcy legitymacji oraz doręczeniu upoważnienia do kontroli; V. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ust. 6 pkt 5 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą formą oznaczenia kontrolowanego przedsiębiorcy jest wskazanie firmy, pod którą prowadzi on działalność gospodarczą oraz adresu głównego miejsca prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w przypadku, kiedy przedsiębiorca ten prowadzi działalność gospodarczą w więcej niż jednej przewidzianej prawem formie; VI. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotu sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności nie mogą stanowić czynności związane z okazaniem przez kontrolujący legitymacji oraz upoważnienia do kontroli w przypadku, gdy przedsiębiorcy nie zostało doręczone upoważnienie do kontroli; VII. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 864 k.c. przez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą oraz jej współmałżonka dwóch odrębnych kar pieniężnych, podczas gdy jako wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają za jej zobowiązania solidarnie; VIII. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I jak i II Instancji, w sytuacji gdy Sąd powinien był uchylić decyzje organu I oraz II instancji w całości wobec faktu, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne, nie zaś swobodne, przyjęcie, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w całości lub części. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten nie został uzasadniony. Już ten fakt skutkuje niemożnością merytorycznej oceny zarzutu. Jednak równocześnie w ramach tego zarzutu nie został wskazany konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten składa się z kilku norm, zatem rolą strony było wskazać przepis naruszony, na podstawie którego buduje zarzut. Sąd II instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu jest środkiem profesjonalnym, zatem jej skuteczność zależy od spełnienia prawem przewidzianych warunków. NSA podkreśla, że ta skarga stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma wskazywać zarzuty kierowane pod adresem wyroku Sądu I instancji, ale także musi zawierać ich uzasadnienie. Dodatkowo, w przypadku naruszeń przepisów postępowania musi wskazywać, że podniesione w zarzutach naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak któregokolwiek elementu prowadzi do nieskuteczności zarzutu, gdyż Sąd II instancji nie może z urzędu określać zakresu i kierunków weryfikacji zaskarżonego wyroku. Z tego też powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nieusprawiedliwione są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszone do naruszeń prawa materialnego. Zarzuty stawiane przez stronę można ująć w dwie grupy. Jedne z nich zmierzają do wykazania, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo oddala skargę w sytuacji, gdy organy wadliwie przyjęły, że strona skarżąca kasacyjnie była podmiotem (przedsiębiorcą) wykonującym przewozy, czym został naruszony art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Druga grupa zmierza do wykazania, że organ kontroli podjął wadliwe czynności, które nie mogły prowadzić do skutecznego przeprowadzenia kontroli, gdyż wadliwie oznaczył przedsiębiorcę podlegającego kontroli, a to było przeszkodą do przyjęcia, że przedsiębiorca odmówił poddania się kontroli, zatem nie było podstawy do wymierzenia dla niego kary. Odnosząc się do tych zarzutów łącznie stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 79a ust. 6 pkt 5 u.s.d.g., polegający na przyjęciu, że przedsiębiorca został źle oznaczony bo nie podano jego numeru NIP. W tym zakresie zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepisy u.s.d.g. obowiązujące wtedy w zakresie kontroli, a w szczególności jej art. 79a ust. 6 pkt 5 nie wymagały przy oznaczeniu przedsiębiorcy w upoważnieniu do kontroli wykazywania numeru NIP. Zatem trudno przyjąć, że w tym zakresie upoważnienie przedstawione kontrolowanemu naruszało art. 79a ust. 6 pkt 5 u.s.d.g. Inna rzecz, że obowiązująca wówczas ustawa odnosiła się do numeru NIP np. art. 16 ust. 3 u.s.d.g., jednak raczej obowiązek ten był skierowany do przedsiębiorcy a nie organu. Wreszcie należy zauważyć i to, że naruszenie art. 79a ust. 6 pkt 5 u.s.d.g. podniesione zostało w zarzucie prawa materialnego. Zdaniem NSA jest to błąd, gdyż przepis odnosi się do formalnych wymogów upoważnienia pracownika kontrolującego przedsiębiorcę, a to trudno uznać za normę materialną, bo ta przecież musi odnosić się do praw i obowiązków, zatem w rozpoznawanej sprawie do podmiotowych i przedmiotowych przesłanek wymierzenia kary, a nie poprawności postępowania kontrolnego. W tych okolicznościach rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Z podobnego jak wcześniej powodu należy za niezasadny uznać zarzut, który podnosi naruszenie art. 79a ust. 1 u.s.d.g. w związku z art. 84c ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie trafnie przyjął Sąd I instancji, że czynności kontrolne to działania podjęte dopiero po okazaniu przedsiębiorcy upoważnienia oraz po doręczeniu tego upoważnienia, jeżeli inaczej tego nie regulują przepisy szczególne. W rozpoznawanej sprawie brak było regulacji szczególnej, zatem zastosowanie miała reguła ogólna, a skoro przedsiębiorca nie odebrał upoważnienia to nie można było przyjąć, że może złożyć sprzeciw od czynności wstępnych zmierzających do wszczęcia kontroli. Za nietrafny należało uznać także zarzut błędnego zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. Poza sporem pozostaje, że przedsiębiorca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, o której był formalnie uprzedzony. Działanie takie wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego podlegającego karze, którą ustalono na podstawie właściwego przepisu, gdy chodzi o jej wysokość. Wreszcie za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 864 k.c. polegający na niezastosowaniu tego przepisu, a zwłaszcza nieprzyjęciu solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej i w konsekwencji nałożenie odrębnych kar dla obu wspólników. W zakresie tego zarzutu Sąd II instancji zauważa, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł być naruszony wskazany przepis, bo nie był stosowany. Zatem nie można naruszyć normy, której nie stosowano, bo przecież przedmiot sprawy nie należy do sfery prawa cywilnego, ale administracyjnego. Dla oceny kontrolowanego wyroku ma to decydujące znaczenie. Z treści art. 864 k.c. wynika, że solidarna odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej odnosi się do zobowiązań spółki. Kary administracyjne nie są tymi zobowiązaniami, a spółka cywilna nie jest prawną formą działania, ale umową obligacyjną. Z tego faktu wynikają dla prawa administracyjnego określone konsekwencje, jak choćby ta, że traktowanie takiej spółki w sposób odmienny niż poszczególnego wspólnika może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Tak więc spółka cywilna może być odrębnym podatnikiem podatku VAT, bo o tym przesądza przepis prawa. Natomiast w zakresie kar za naruszenie przepisów regulujących transport drogowy takie ujmowanie spółki cywilnej jest niemożliwe, bo brak ku temu podstawy prawnej. Z tego więc powodu domaganie się wyodrębnienia takiej formy działalności przez odwołanie się do numeru NIP jest niezasadne. Z tych powodów Sąd II instancji uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.