II OSK 602/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., uchylające postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. w zakresie terminu i utrzymujące w pozostałej części postanowienie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji [...]., położonej w 68,860 km linii kolejowej nr [...], na działce nr [...] obręb [...] i nałożonego na Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego, z uwzględnieniem ewentualnych robót budowlanych, wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, działając w imieniu Skarbu Państwa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., a to poprzez przyjęcie, że oznaczenie Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej jako adresata nałożonego obowiązku w postanowieniach organów stanowiło jedynie niedokładność, podczas gdy sentencja postanowienia nakładającego obowiązek wbrew ustawowym wymogom nie zawiera oznaczenia strony umożliwiającego jednoznaczną identyfikację adresata obowiązku; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienia organów zostały skierowane i doręczone skarżącemu jako adresatowi, podczas gdy zostały one skierowane i doręczone Gminie Dąbrowa Górnicza z pominięciem skarżącego jako odrębnej osoby prawnej; 3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego powinien być art. 62 ust. 3a nie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z czym organ nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w następstwie którego to naruszenia Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, pomimo braku możliwości jego wydania zarówno na podstawie art. 62 ust. 3 jak i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., dające Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do uchylenia kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Oczywiście rację ma strona skarżąca, że prawidłowe oznaczenie strony zobowiązanej do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego powinno polegać na sprecyzowaniu, że adresatem postanowienia jest Skarb Państwa – Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej, jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w D. Jednak mając na uwadze całą treść decyzji wydanych w obu instancjach, zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że nieprawidłowe wskazanie w sentencji postanowienia tylko "Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej" nie stanowiło naruszenia przepisu postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taka wada postanowienia mogłaby stanowić przesłankę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Trzeba zaznaczyć, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowienia stanowią integralną całość w znaczeniu formalnym i materialnym. Dlatego w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało to, że w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej nałożony został na aktualnego właściciela działki nr [...], mianowicie Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej, organ drugiej instancji zaś zaznaczył, że adresatem spornego obowiązku jest "Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej reprezentujący Skarb Państwa". Podkreślenia wymaga okoliczność, że wyznaczenie podmiotu zobowiązanego do czynności związanych z usuwaniem nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przesądzone zostało w wyroku NSA z 22 maja 2013 r., II OSK 193/12. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości i podjęcie działań stosownych do ustalonego stanu faktycznego danego obiektu budowlanego. W świetle wiążącej oceny wyrażonej w wymienionym wyroku NSA nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zawarte w postanowieniu z [...] września 2016 r. dotyczy Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej, jako organu reprezentującego Skarb Państwa, ze względu na tytuł własności ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego należało również przyjąć, że uchybienia związane z niedokładnym określeniem adresata w korespondencji organu nadzoru budowlanego nie miały wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała, aby nieprawidłowe zaadresowanie przesyłek zawierających postanowienia i pismo organów nadzoru w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęło na realizację uprawnień procesowych Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej, jako reprezentującego Skarb Państwa w niniejszej sprawie. W rezultacie nieskuteczny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 i 3 k.p.a. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że uwzględnienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły uwarunkowania wskazujące na to, że zarzucone uchybienia proceduralne mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki kontroli zaskarżonego postanowienia. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że podstawą prawną podjętego postanowienia organu pierwszej instancji powinien być przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, właściwy organ może na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wydać decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale też może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., II OSK 1657/11 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 788-790). W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego kładki dla pieszych, przy czym było ono poprzedzone kilkoma kontrolami przeprowadzonymi przez ten organ w toku postępowania trwającego od lipca 2010 r., kiedy po raz pierwszy stwierdzono nieprawidłowy stan techniczny tego obiektu i decyzją z [...] lipca 2010 r. wyłączono go z użytku. Przypomnieć należy, że w sprawie wydana już była decyzja na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązująca [...] S.A. do wykonania określonych obowiązków związanych ze złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu, która wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej została uchylona wraz z decyzją organu drugiej instancji i wyrokiem WSA z 1 września 2011 r., VII SA/Wa 495/11, a Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że adresatem przedmiotowych obowiązków powinien być aktualny właściciel nieruchomości. Następnie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w 2014 i 2016 roku kontrole i oględziny wykazały potrzebę sporządzenia nowej oceny technicznej przedmiotowej kładki celem określenia robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. W takich okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania spornego postanowienia, bez uprzedniego podejmowania odrębnej decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że przewidziane w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego środki możliwe do zastosowania, a więc kontrole i ekspertyzy techniczne służą temu, aby właściwy organ uzyskał informację o stanie technicznym obiektu budowlanego i ewentualnej potrzebie podjęcia dalszych działań. Skoro organ nadzoru z urzędu przeprowadził kontrole spornego obiektu z udziałem stron, to zbędne było dodatkowe nakładanie obowiązku przeprowadzenia kontroli przez właściciela lub zarządcę, stosownie do art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego mógł wydać odrębne postanowienie w przedmiocie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego jedynie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 62 ust. 3. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15 przyjęto, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 prawa budowlanego. Uwarunkowania niniejszej sprawy pozwalały więc na wydanie postanowienia w trybie wymienionych przepisów, aczkolwiek prawidłowe było zastosowanie wyłącznie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jako podstawy nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego. Niewątpliwie okoliczności sprawy przedstawione przez organy obu instancji uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie wymienionego przepisu. W tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego wymagało skorygowania, nie miało to jednak wpływu na wynik postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.