II SA/Rz 1100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 marca 2015 r. nr VI/116/15 w przedmiocie rozszerzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi G. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] G. B. jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 30 marca 2015 r. nr VI 116/15 w sprawie zmiany uchwały nr XLVIII/997/14 z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie zmiany Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej OChK) Beskidu Niskiego. W § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono uprzednio wydaną uchwałę z dnia 23 czerwca 2014 r. nadającej § 1 pkt 1 następujące brzmienie: "Obszar Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, obejmuje obszar o powierz cni 82, 926 ha." W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 nr. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. dalej "u.s.w.") oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.") G. B. w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego zażądał usunięcia stanu naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 30 marca 2015 r. i pozostawienie OChK Niski bez zmian obszarowych ewentualnie podjęcie działań mających na celu zmianę treści uchwały w sposób umożliwiający realizację inwestycji w zakresie Odnawialnych Źródeł Energii na obszarze powiększonego OChK Beskid Niski. W wezwaniu zarzucił naruszenie: art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 4 u.o.p., art. 8, art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), art. 71 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej "P.o.ś."), art. 5, art. 20, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.w., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (test jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., dalej "P.e." ), art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 2. pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 94, poz. 551, dalej "u.e.e."), art. 3 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (tj. Dz.Urz.UE.L Nr 140, str. 16 ze zm.) w zw. z art. 288, art. 191 ust. 1 tiret 3, art. 194 ust. 1 pkt b i c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tj. Dz. Urz. UE.C Nr 326/47 zezm.). Uchwałą z dnia 30 maja 29016 r. nr XXIII/414/16 Sejmik Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. G. B. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w skardze na opisaną wyżej uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie jego interesu prawnego skarżącego wywodzonego z art. 20 Konstytucji RP, a polegające na pominięciu zasady swobody działalności gospodarczej i wspierania takiej działalności przez państwo co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca w ramach prawem dopuszczonej działalności nie może na obszarze kraju dokonywać inwestycji, co prowadzi do utrudnienia bądź uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 71 ust. 1 P.o.ś. poprzez prowadzenie polityki ochrony środowiska sprzecznej z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w konsekwencji sprzecznej z podstawowymi zasadami norm prawnośrodowiskowych, - art. 3 pkt 4 u.o.p. poprzez uniemożliwienie zrównoważonego korzystania z różnorodności biologicznej, - art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. poprzez: wprowadzenie obszarowej metody ochrony przyrody przez rozszerzenie OChK nie uwzględniając przy dokonywaniu zmiany zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni oraz dokonując zmiany w sposób celowościowy, przy braku przesłanek ochrony powiększonej strefy, - art. 11 ust. 1 pkt 2 u.s.w. poprzez pominięcie przez Sejmik Województwa ustawowych celów działalności województwa, a to jest wspierania i aktywizowania działalności gospodarczej poprzez powiększenie obszaru krajobrazu chronionego doprowadzającego m. in. do ograniczenia konkurencji w regionie, - art. 1 ust. 2 P.e. poprzez tworzenie warunków, które nie zapewniają warunków zrównoważonego rozwoju kraju zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii oraz rozwoju konkurencji co stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ustawy i w konsekwencji w sposób rażący powoduje zmniejszenie bezpieczeństwa energetycznego regionu, oraz potencjalne straty ekonomiczne w związku z pomniejszeniem konkurencji w regionie, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 2. pkt 1 u.e.e. poprzez pominięciu przez organ obowiązku zwiększania efektywności energetycznej, - art. 3 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w zw. z art. 288 TFUE poprzez niezrealizowanie obowiązku polegającego na wspierania udziału energii z odnawialnych źródeł energii wyrażonej w Dyrektywie, - art. 191 ust. 1 tiret 3 TFUE poprzez prowadzenie polityki w zakresie ochrony przyrody w sposób sprzeczny z zasadą racjonalnego i zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi, - art. 194 ust. 1 pkt b i c TFUE poprzez wprowadzenie w regionie takich regulacji prawa miejscowego, które negatywnie wpływają na bezpieczeństwo energetyczne oraz nie promują i nie wspierają rozwoju energetyki odnawialnej w regionie i w kraju, - art. 5 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prowadzenia polityki ochrony przyrody przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju, która ma na celu prowadzenie takich działań w zakresie ochrony przyrody i środowiska by jednocześnie umożliwiać rozwój regionu przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby zachowania walorów przyrodniczych, - art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odejście od hierarchicznego systemu aktów prawnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego sprzecznego z obowiązującymi przepisami wyższego szczebla, a w efekcie przekroczenie przysługującej organom uchwałodawczym województwa swobody legislacyjnej, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie uchwalenie powiększonego obszaru krajobrazu chronionego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania na skutek podjęcia decyzji, które z punktu widzenia regulacji prawnej nie były niezbędne i nie były pożądane ze społecznego punktu widzenia co w konsekwencji spowodowało podjęcie uchwały Sejmiku Województwa powodującej straty dla podmiotów gospodarczych i regionu pociągając za sobą uszczerbek w zaufaniu społecznym udzielonym Sejmikowi Województwa, - art. 6 k.p.a. poprzez zbyt wąskie interpretowanie przepisu prawa przez organy, odwołując się jedynie do treści literalnej przepisu z pominięciem przesłanek celowościowych, funkcjonalnych i systemowych co w efekcie doprowadziło co uchwalenia uchwały, która przy należytym stosowaniu prawa nie zostałaby podjęta, gdyż wykluczałyby to możliwości prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie oddalenia skargi wskazał na niezasadność zarzutów podniesionych w skardze. Podał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyczerpano obowiązującą procedurę: projekt uchwały został poddany stosownym konsultacjom zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz udostępniony na stronie internetowej Urzędu, przy czym w okresie wyznaczonym do konsultacji nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski, projekt został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz zaopiniowany przez właściwe miejscowo rady gmin. Pozytywną opinię w formie uchwały wyraziła Rada Gminy Iwonicz — Zdrój, a pozostałe gminy, w tym Gmina Dukla, nie zajęły w terminie 30 dni stanowiska w sprawie, co zgodnie z art. 80 a ust. 3 u.s.w. uprawnia do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo. Przesłanki do powiększenia OChK zostały wykazane w opinii Państwowego Instytutu Badawczego - Instytutu Ochrony Środowiska z dnia 26.08.2014 r. i zostały w pełni uznane przez Sejmik Województwa Podkarpackiego. Fakt włączenia terenu do obszaru chronionego krajobrazu nie stanowi o braku możliwości dokonania inwestycji w postaci farmy wiatrakowej ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 3 u.o.p. obowiązujący na terenie OChK Beskidu Niskiego zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Sam fakt zmiany granic OChK Beskidu Niskiego, powiększenia Obszaru o teren rozciągający się pomiędzy miejscowościami Rogi i Równe oraz doliną Jasiołki nie spowodował zwiększenia walorów przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych i turystycznych tego terenu a jedynie uznał istniejące walory za wartościowe na tyle aby objąć je formą ochrony przyrody. Natomiast ocena wpływu realizacji konkretnej inwestycji na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego przeprowadzana jest w procedurze oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) i tylko w przypadku uznania tego wpływu za negatywny zakaz będzie obowiązywał. Jeżeli zatem zaistnieje przeszkoda w lokalizacji farmy wiatrakowej to faktyczną przyczyną nie będzie zmiana granic Obszaru lecz negatywny wpływ inwestycji na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu danego analizowanego terenu, co stanowi realizację zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni z uwzględnieniem konieczności znajdowania równowagi pomiędzy koniecznością ochrony zasobów przyrody, kultury i krajobrazu oraz rozwoju społeczno-ekonomicznego społeczeństwa. Nie polega na prawdzie twierdzenie skarżącej, że uchwała uniemożliwiła zrealizowanie zaplanowanej inwestycji ze względu na zapisy art. 24 ust 1a w zw. z art.23 a ust. 1 u.o.p., bowiem art. 24 ust 1a daje sejmikowi województwa upoważnienie do wprowadzenia na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych, ale tylko w granicach krajobrazów priorytetowych identyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego. Na chwilę obecną brak jest rozporządzenia w sprawie sposobu sporządzania audytu krajobrazowego wobec czego prace nad audytem jeszcze się nie rozpoczęły, nie ma zidentyfikowanych krajobrazów priorytetowych i nie ma uchwały wprowadzającej zakaz budowania nowych obiektów budowlanych na OChK na podstawie art. 24 ust. 1 a. Powierzchnia terenu włączonego zaskarżoną uchwałą do OChK Beskidu Niskiego wynosi 510 ha i jest to powierzchnia niewielka w porównaniu z terenem Województwa Podkarpackiego, czy też w porównaniu z powierzchnią wszystkich obszarów chronionych. Dlatego nałożenie obowiązku zbadania wpływu inwestycji na przyrodę i krajobraz tego Obszaru nie narusza zasady swobody gospodarczej, nie prowadzi do ograniczenia konkurencji w regionie (prawo obowiązuje wszystkie potencjalne podmioty gospodarcze), nie zmniejsza bezpieczeństwa energetycznego regionu. Nie prowadzi również do blokady inwestycji elektrowni wiatrowych na obszarze Województwa Podkarpackiego. Na każdym etapie przygotowania i przyjęcia zaskarżonej uchwały Sejmiku przestrzegano obowiązującej procedury, dokonano wymaganych prawem uzgodnień i opinii. Zgodność przedmiotowej uchwały z prawem potwierdził również Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowanie nadzorczego poprzez opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z roku 2015 poz.1185. Zarzucane przez skarżącego naruszenia prawa nie miały miejsca. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co uzasadnia zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Taki interes mógł wywodzić wyłącznie z przepisu prawa materialnego bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidulaną i prawnie chronioną sytuacją strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sadownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województw może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonego aktu, a nie tylko interesu prawnego. Mając na uwadze treść przepisu art. 53 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) należy stwierdzić, że skarżący dopełnił wymogi formalne wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy czy województwa musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Cytowane przepisy ustaw samorządowych nie przyznają bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień uchwały. Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, również musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, tym samym możliwym było poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej. Jednak obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W związku z treścią art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, skarżący, składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego. Jego brak powoduje, że strona nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał. Legitymacji skargowej nie uzasadnia sama przynależność do wspólnoty samorządowej, skarżący zawsze jest obowiązany do wykazania "naruszenia jego własnego interesu prawnego" (B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie województwa – Komentarz). Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP, ani żadna inna norma – zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną skarżącego. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej prawo do kwestionowania uchwał. Taki interes miałby charakter potencjalny i jedynie pośredni, czyniąc go jedynie interesem faktycznym. Nie jest również naruszeniem interesu prawnego w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa wskazane przez skarżącego art. 5 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady i przepisy TFUE oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczone w skardze naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na prowadzeniu polityki ochrony środowiska sprzecznej z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez uniemożliwienie korzystania z różnorodności biologicznej i z naruszeniem zasady zrównoważonego użytkowania przestrzeni nie wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącego, a mają charakter actio popularis, podobnie jak i zarzut naruszenia Prawa energetycznego. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej Sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) skargę odrzucił.