I SA/Lu 943/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia I. M. (zobowiązana, skarżąca) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (organ egzekucyjny) z dnia [...] oddalające skargę na czynność egzekucyjną. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. W dniu [...] zobowiązana zaskarżyła czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego polegającą na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego prowadzonego w [...] wskazując, że wyegzekwowana [...] zł stanowiła dotację przekazaną przez Urząd Miasta [...] dla [...]" i Punktu Przedszkolnego "[...]", która nie podlega egzekucji na podstawie art. 8 § 1 pkt 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Wniosła o uchylenie tej czynności i o wstrzymanie prowadzonej egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny oddalił skargę. W jego ocenie środki z dotacji przekazanej przez Urząd Miasta (a więc pochodzące z budżetu gminy, a nie z budżetu państwa) na rachunek osobisty bankowy (a nie na rachunek odrębny) nie podlegają wyłączeniu spod egzekucji na podstawie art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. Jednocześnie w postanowieniu wskazano, że organ nie znalazł przesłanek uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: K.p.a, art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a , a także art. 14d ust. 1 i art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), dalej: u.s.o., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że środki pochodzące z dotacji nie podlegają wyłączeniu spod egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów zażalenia. Wyjaśniło, że z oświadczeń zobowiązanej wynika, że przedmiotowe dotacje zostały przekazane na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.o., natomiast zwolnienie określone w art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. odnosi się do środków pochodzących z dotacji przyznanej z budżetu państwa. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu egzekucyjnego, że za zwolnione można uznać tylko te środki, które przyznane zostały w sposób sformalizowany jako dotacje z budżetu państwa i termin ten należy interpretować ściśle. Tymczasem zobowiązana otrzymała dotację z Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta [...], to jest z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 14d u.s.o. wskazujący, że gmina środki na dotację otrzymuje z budżetu państwa pozostaje bez wpływu na brak możliwości wyłączenie spod egzekucji dotacji przyznanej w sposób nie budzący wątpliwości z budżetu gminy. Ponadto Kolegium wskazało, że rachunek, na który została przekazana dotacja to rachunek bieżący zobowiązanej, a nie odrębny rachunek bankowy prowadzony do obsługi tej dotacji, przy czym przyznał, że ustawa o systemie oświaty nie zastrzega przekazania dotacji na "wyodrębniony" rachunek. W przepisie art. 90 ust. 3c u.s.o. wskazano jedynie, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek (...). Wobec powyższego w niniejszej sprawie zachodzi nie tylko faktyczny brak wyodrębnienia rachunku, ale także formalny brak konieczności posiadania rachunku o takim statusie. Konkludując Kolegium stwierdziło, że okoliczność iż dotacja jest przyznana na określone cele, nie może samodzielnie przesądzać o wyłączeniu spod egzekucji środków pochodzących z dotacji, gdyż art. 8 u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog środków wyłączonych spod egzekucji i jako wyjątek od zasady odpowiedzialności dłużnika za zobowiązania całym majątkiem, nie może być interpretowany rozszerzająco. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca ponowiła zarzut naruszenia art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że w świetle art. 14 d ust. 1 u.s.o. na dofinansowanie zadań z zakresu wychowania przedszkolnego gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa, którą może wykorzystać tylko na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z realizacją tych zadań. Z kolei art. 90 ust. 1 tej ustawy mówi o tym, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy, a art. 90 ust. 3d pkt 1, że dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Przytoczone regulacje, w ocenie skarżącej, prowadzą do wniosku, że dotacje otrzymywane przez niepubliczne przedszkola z budżetu gminy pochodzą z dotacji przyznawanej gminom z budżetu państwa, a tym samym stanowią środki o jakich mowa w art. 8 § 1 pkt. 15 u.p.e.a. Zarzuciła również, że organy bezpodstawnie przyjęły, że zajęty rachunek skarżącej nie jest wyodrębnionym rachunkiem prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że rachunek na który wpłynęła dotacja to rachunek przedszkola na który wpływają także środki z innych źródeł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest ocena, czy dokonane przez organ w ramach podjętych czynności egzekucyjnych, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego stanowiącej transzę dotacji przekazanej skarżącej z Urzędu Miasta [...] na prowadzenie prywatnego przedszkola i punku przedszkolnego jest zgodne z prawem. W ocenie zobowiązanej, w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie spod egzekucji, o jakim mowa w art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. W ocenie Kolegium, dotacja o jakiej mowa w sprawie nie jest dotacją z budżetu państwa, a przepis art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. należy interpretować ściśle. Bez znaczenie przy tym pozostaje argument skarżącej, że w świetle art. 14d ust. 1 u.s.o. na dofinansowanie zadań z zakresu wychowania przedszkolnego gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, rachunek, na który została przekazana dotacja był rachunkiem bieżącym zobowiązanej, a nie rachunkiem wyodrębnionym do bankowej obsługi dotacji. W ocenie Sądu, w sporze tym przyznać należy rację organowi odwoławczemu i organowi egzekucyjnemu. Zgodnie z art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a., którego wykładnia jest przedmiotem kontrowersji w rozpoznawanej sprawie, stanowi, że nie podlegają egzekucji administracyjnej środki pochodzące z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i znajdujące się na wyodrębnionym rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji (...). Wskazany przepis zawarty w katalogu włączeń spod egzekucji jest jednym z niewielu wyjątków, na tle ogólnej zasady, że dłużnik odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem. Tym samym termin "środki pochodzące z dotacji przyznawane z budżetu państwa" należy, jak wywodzi Kolegium, interpretować ściśle. Przepisy o ograniczeniach egzekucji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie jest zatem dopuszczalna modyfikacja katalogu przedmiotów podlegających wyłączeniu spod egzekucji i nie należy w odniesieniu do art. 8 u.p.e.a. stosować wykładni rozszerzającej. Szczególnego podkreślenia wymaga kwestia, że organ egzekucyjny każdorazowo zobowiązany jest uwzględniać wyłączenia zawarte w art. 8 u.p.e.a. z urzędu, a więc tym bardziej precyzyjne (ścisłe) czytanie tego przepisu jest jak najbardziej pożądane. Wyżej przedstawione rozumienie przepisu art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. oznacza więc, że za zwolnione uznać można tylko te środki, które przyznane zostały w sposób sformalizowany jako dotacje z budżetu państwa. Tymczasem zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Treść tej regulacji nie budzi wątpliwości. Podobnie jak treść pozostałych regulacji tego przepisu, w tym ust. 1a-1c gdzie również mowa jest wprost o otrzymywaniu przez niepubliczne przedszkole, czy inną niepubliczną formę wychowania przedszkolnego dotacji z budżetu gminy. Zgodzić się przy tym należy z organem, że sam fakt, że na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa, a podział tych środków przeznaczonych na dotację pomiędzy poszczególne gminy dokonuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (art. 14d ust. 1 i 2 u.s.o. w brzmieniu do dnia 9 grudnia 2016 r.) nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z dotacją przyznawaną z budżetu państwa w rozumieniu o jakim mowa w art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. O tym, czym jest dotacja stanowi art. 126 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – dalej: "ustawa o finansach", który stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje celowe są to środki przeznaczone m.in. na finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (art. 127 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy o finansach). Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają zaś odrębne ustawy (art. 128 ust. 1 ustawy o finansach), przy czym kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej (ust. 2 art. 128 ustawy o finansach). Jak zatem wynika z powyższych regulacji na dofinansowanie (nie sfinansowanie) zadań oświatowych w zakresie wychowania przedszkolnego gmina otrzymuje z budżetu państwa dotację celową. Zgodnie z leksykalnym znaczeniem słowa "dofinansowanie" komentowany przepis zakłada finansowanie zadania w części, a nie w całości, a jak wskazuje M. Pilich w Komentarzu do art. 14d u.s.o. (komentarz LEX 2015) art. 128 ust. 2 u.f.p. ma zatem zachęcać (a właściwie zmuszać) samorządy do poszukiwania alternatywnych w stosunku do zasileń z budżetu państwa źródeł finansowania zadań własnych i gminy będą zatem zobligowane do pokrycia przynajmniej w 20% kosztów edukacji przedszkolnej z innych źródeł. Zgodnie z kolei z 218 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Jego wykładnia musi być dokonywana w kontekście art. 215 i art. 214 pkt 1 tej ustawy. W świetle bowiem art. 214 pkt 1 u.f.p.w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a w świetle regulacji art. 215 tej ustawy zestawienie, o którym mowa w art. 214 pkt 1 u.f.p., sporządza się w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych (ust. 1) W zestawieniu, o którym mowa w art. 214 pkt 1, wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). W dalszej kolejności (za ww. komentarzem M.Pilicha do art. 90 u.s.o.) wskazać należy, że dotacja o jakiej mowa w art. 90 u.s.o. jest dotacją podmiotową, a przepis ten opiera się na dwóch ogólnych zasadach. Pierwszą jest obligatoryjność dofinansowania niepublicznych szkół i placówek przez jednostkę samorządu terytorialnego. Drugą natomiast, podział tego obowiązku pomiędzy szczeble samorządu gminnego i powiatowego. Te zasady z kolei, w ocenie Sądu, jak wynika z przytoczonych regulacji u.f.p. obligują jednostkę samorządu terytorialnego do właściwego zaplanowania budżetu w tym przedmiocie. Dotacja, o której mowa, jest jednostronnym świadczeniem opartym na przepisach prawa publicznego spełnianym przez dysponenta publicznych środków finansowych na rzecz podmiotów cieszących się przynajmniej względną niezależnością organizacyjno-finansową, o charakterze bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, związanym z finansowaniem zadań lub działalności leżącej w interesie publicznym . Jak w przypadku każdej dotacji, stosunek prawny pomiędzy dotującym a dotowanym charakteryzuje się nierówną pozycją podmiotów i powierzeniem dotującemu kompetencji do władczego kształtowania treści tego stosunku. Niemniej jednostka samorządu danego szczebla (gmina, powiat) w zasadzie nie może odmówić szkole lub placówce niepublicznej udzielenia dotacji, jeżeli tylko zostały spełnione warunki szczegółowo określone w komentowanym artykule i został złożony odpowiedni wniosek. Wskazać również należy, że w świetle regulacji art. 90 ust. 1n, ust. 3e i ust. 4 u.s.o. to, wójt (burmistrz, prezydent miasta), w drodze decyzji, może cofnąć niepublicznemu przedszkolu lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego dotację, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez przedszkole warunków określonych w ust. 1b (...), to organy jednostek samorządu terytorialnego, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek i to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Korelacja tych wszystkich unormowań, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że dotacja na realizacje zadań oświatowych mieszczących się w zadaniach własnych gminy jest dotacją gminy, przyznaną z jej budżetu, po spełnieniu odpowiednich warunków określonych przepisami ustawy jak i sprecyzowanych przepisami prawa miejscowego. To jednostka samorządu terytorialnego jest "gospodarzem" dotacji i to ona kontroluje jej przeznaczenie zgodnie z celem jakiemu ma służyć. Dodać należy, że z chwilą przekazania gminie dotacji z budżetu państwa środki finansowe stają się środkami budżetu gminy. Również z tego względu nie można uznać, aby był gmina była jedynie swojego rodzaju pośrednikiem w przekazywaniu dotacji z budżetu państwa. Środki przekazywane niepublicznym placówkom są środkami budżetu gminy, którego dochody pochodzą nie tylko z dotacji przekazywanych przez państwo ale także z innych źródeł. Tym samym dotacja na prowadzenie niepublicznej placówki przedszkolnej jest nie tylko faktycznie dotacją z budżetu gminy ale i fizycznie przez tą jednostkę przekazywaną. Sam natomiast fakt dofinansowania z budżetu państwa jednostki samorządu terytorialnego celem właściwej realizacji przez nią zadań oświatowych i zakres tego dofinansowania pozostają bez wpływu na ocenę charakteru tej dotacji, jako dotacji z budżetu gminny. Sąd podziela również w pełni stanowisko organu, co do tego, że w sprawie nie został spełniony drugi z warunków o jakich mowa w art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. – bowiem brak było wyodrębnionego rachunku do bankowej obsługi dotacji. Jak ustaliły organy na zajętym rachunku bankowym znajdowały się środki z dotacji dla działalności pod nazwą Prywatne Przedszkole "[...]" (tytuł przelewu [...]) jak i dla działalności pod nazwą Niepubliczny Punkt Przedszkolny "[...]" (tytuł przelewu O [...]) oraz wpłata od osoby fizycznej (k. 9 akt administracyjnych). To ustalenie dowodzi, że podlegający zajęciu rachunek bankowy służył do gromadzenia środków pochodzących z różnych źródeł. Tych ustaleń zresztą nie podważyła skarżąca, której pełnomocnik na rozprawie również przyznał wprost, że rachunek na który wpłynęła dotacja to rachunek przedszkola, na który wpływają także środki z innych źródeł. Wprawdzie w art. 90 ust. 3c u.s.o. nie zastrzeżono, że dotacja jest przekazywana na wyodrębniony w celu obsługi tej dotacji rachunek bankowy. Przepis stanowi jedynie, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 miesięcznych częściach w określonych terminach. Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozumienie przepisu art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a., dotyczącego zupełnie innego zagadnienia, to jest wyłączenia składnika majątku spod egzekucji administracyjnej. W przypadku art. 90 ust. 3c u.s.o. ustawodawca uznał za wystarczające dla zabezpieczenia rozliczeń dotacji a także dla zapewnienia jasności (przejrzystości) wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, aby ta dotacja przekazywana była na rachunek wyodrębniony podmiotowo, czyli na rachunek placówki oświatowej. Dla wyłączenia od egzekucji środków pochodzących z dotacji takie ograniczone wyodrębnienie nie jest wystarczające. W przypadku przekazania środków z dotacji na rachunek bankowy środki takie tracą swoją odrębność i razem ze środkami pochodzącymi z innych źródeł wskazują na wysokość wierzytelności z rachunku bankowego. W rezultacie gromadzenia środków posiadacz ma stosunku do banku wierzytelność o wypłatę pieniędzy do wysokości środków zgromadzonych na rachunku lub postawionych mu do dyspozycji, bez oznaczania źródła ich pochodzenia (wpłaty). W związku z tym zwolnienie środków pochodzących z dotacji znajdujących się na rachunku bankowym wymagało ich ścisłego wyodrębnienia. Takiego ścisłego wyodrębnienia ustawodawca dokonał poprzez wskazanie w treści art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a., że nie podlegają egzekucji środki pochodzące z dotacji ... znajdujące się na "wyodrębnionym rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji". Z przepisu tego wynika, że wyodrębnienie rachunku bankowego nie polega tylko na wyodrębnieniu podmiotowym, jak wymaga tego art. 90 ust. 3c u.s.o, ale przede wszystkim jest to wyodrębnienie przedmiotowe poprzez wydzielenie tego rachunku dla obsługi bankowej dotacji ("wyodrębnionym rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji"). W przepisie art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. brak jest sformułowania, że nie podlegają egzekucji środki znajdujące się na rachunku bankowym do wysokości środków pochodzących z dotacji, albo do wysokości środków pochodzących z dotacji, pomniejszonych o środki rozchodowane po otrzymaniu dotacji. W związku z tym prawidłowe odczytanie treści art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. w omawianym kontekście polega na przyjęciu, że wyodrębnienie rachunku bankowego prowadzonego dla obsługi bankowej dotacji polega na tym, że rachunek ten prowadzony jest wyłącznie dla obsługi bankowej dotacji. Rachunek bankowy placówki oświatowej, na który wpływają środki także z innych źródeł nie jest wyodrębnionym rachunkiem bankowym, o którym mowa w art. 8 § 1 pkt 15 u.p.e.a. Organ egzekucyjny, a także bank prowadzący rachunek zobligowane są do uwzględniania wyłączenia środków pochodzących z dotacji przyznanej z budżetu państwa z urzędu. Możliwe jest to jedynie wówczas kiedy środki znajdują się na wyodrębnionym rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi bankowej dotacji. Ustalanie poczynione w oparciu o historię rachunku bankowego danej placówki oświatowej nie prowadzi do ustalenia, czy i w jakiej wysokości znajdują się na nim środki pochodzące z dotacji przyznanej z budżetu państwa. Jest to w gruncie rzeczy niemożliwe ze względu na charakter rachunku bankowego, na którym środki pochodzące z różnych źródeł tracą swoją tożsamość. Możliwe jest jedynie ustalenie jaka kwota wpłynęła z dotacji w określonym czasie, ewentualnie jakie jest saldo z tej kwoty pomniejszonej o środki rozchodowane po otrzymaniu dotacji (co jednak nie uwzględnia wpływów z innych źródeł). W taki sposób wyłączenie od egzekucji (do wysokości środków) jednak nie zostało w ustawie sformułowane. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należało skargę oddalić.