VII SA/Wa 1428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.T. i Z. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. T. i Z. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 250.000 zł celem zalegalizowania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16 lipca 2013 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych w sprawie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego we wskazanej wyżej lokalizacji. Ustalono, że rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdził, że budowa nie została zakończona, stan surowy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Wójt Gminy [...] udzielił pozwolenia na zmianę użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku restauracji (usługowym) na cele mieszkalne. Dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego – restauracji wraz z rozszerzeniem zakresu usług na dom weselny z restauracją na połączonych działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego, nakazał zabezpieczyć wykonane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 listopada 2013 r. określonych dokumentów celem dokonania legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu. Termin wykonania powyższego obowiązku był zmieniony przez organ I instancji na prośbę inwestorów (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r.) i ustalono nowy termin wykonania do dnia 31 stycznia 2014 r. Inwestorzy przedłożyli żądaną dokumentację oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną przez Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowo – mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w istniejącej zabudowie usługowo – mieszkalnej, jak też decyzję zmieniającą z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie budynku usługowo – mieszkalnego do czterech kondygnacji. Po weryfikacji przedłożonych dokumentów organ I instancji nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z dokumentów projektowych wynika, że budynek jest 4 kondygnacyjny, w tym 3 kondygnacje nadziemne a powierzchnia usługowa z dotychczasowej, wynoszącej 371,90 m2, w wyniku przebudowy zmniejszyła się do 180 m2, zaś powierzchnia mieszkalna w wyniku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy zwiększyła się ze 187 m2 do 1043,07 m2. Kubatura budynku wynosi 22.200 m2. Pozwala to określić budynek jako mieszkalno-usługowy. Opisane parametry budynku nie kwalifikują go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego lecz jako inny mieszkalny, czyli o dwóch mieszkaniach lub więcej. Organ przytoczył treść art. 49, zgodnie z którym właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala kwotę opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala na podstawie art. 59f ust. 1, jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 4,0 (kategoria XIII, tj. pozostałe budynki mieszkalne) i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 2,5 (kubatura powyżej 10.000 m3), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kwota wynosi: s x k x w x 50 = 250.000 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżących podważających trafność zaliczenia do kategorii XIII obiektu, organ odwoławczy wskazał na definicję zawartą w art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Podkreślił, że zakwalifikowanie danego obiektu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzależnione jest jedynie od możliwości wydzielenia lokalu, za którą przemawiają uwarunkowania techniczne. Nie można uzależniać zakwalifikowanie danego obiektu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od uprzedniego "wydzielenia lokalu" w sensie prawnym, tj. od uzyskania zaświadczenia Starosty o spełnianiu wymagań samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1999 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu, natomiast jego brak nie wpływa na interpretację definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że treść projektu budowlanego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku usługowo – mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...] jest jednoznaczna, zarówno w części opisowej jak i w części rysunkowej i tym samym wyklucza możliwość zakwalifikowania ww. budynku do kategorii I, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2013 r. ustala warunki zabudowy na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowo – mieszkalnego o drugi lokal mieszkalny w istniejącej zabudowie usługowo- mieszkaniowej. Za nieuzasadniony uznał również organ odwoławczy zarzut o nieobowiązywaniu definicji domu jednorodzinnego w momencie budowania przedmiotowego budynku. Przyznał, że słusznie strona skarżąca wskazuje, że przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wszedł w życie w dniu 11 lipca 2002 r. ale mając na uwadze protokół z kontroli z dnia 16 lipca 2013 r., w którym stwierdzono, że rozbudowa rozpoczęta w 2012 r. i do chwili obecnej jest kontynuowana, nieuprawnione jest twierdzenie, że definicja ta nie miała zastosowania. Organ wskazał, że nałożenie obowiązku iszczenia opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do zmniejszenia lub umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jej wysokość wyłączona została spod uznania organów administracyjnych i jest określona jednoznacznie przez obowiązujące przepisy prawa. Skargę na ww. rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. T. i Z. T. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez ustalenie, że ich dom po rozbudowie będzie miał trzy lokale, co skutkowało wadliwym przyjęciem XIII kategorii budynku i naliczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej. Przyznając, że dopuścili się naruszenia prawa budowlanego podnieśli, że zamiarem rozbudowy było powiększenie powierzchni lokalu mieszkalnego a nie zmiany domu jednorodzinnego na inny rodzaj budynku. Wskazali, że obecnie stan rzeczy został wzbogacony nowymi dowodami: decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 2014 r. wydaną przez Wójta Gminy [...], która rozstrzyga ostatecznie, że jest powiększany istniejący lokal mieszkalny a nie powstaje dodatkowy lokal oraz nowym projektem budowlanym. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2014 r. ustanowiony przez skarżących pełnomocnik – radca prawny zarzucił naruszenie przepisów postępowania wskazując art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieprawidłowe zakwalifikowanie budynku do innej kategorii obiektów budowlanych, niż to wynika ze stanu faktycznego; zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji ustaleniu kategorii budynku, jako kategorii XIII zamiast do kategorii I, a także art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że na skutek dobudowy lokalu, budynek utracił cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazano na okoliczności rozbudowy wyłącznie na cele mieszkaniowe, nie kwestionując faktu powstania samowoli budowlanej, podkreślono, że skarżący nie mieli świadomości prawnej rozdzielając budynek przez wyodrębnienie kolejnego lokalu. Podniesiono, iż po nakazaniu wniesienia opłaty legalizacyjnej, skarżący niezwłocznie dokonali korekty wniosku, złożyli wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, wskazując że celem ich działania były prace remontowe budynku, dostosowanie go do potrzeb mieszkaniowych a nie budowa oddzielnego lokalu. Zarzucono, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym, który nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Podniesiono również, że opłata legalizacyjna powinna być adekwatna do charakteru naruszenia prawa, nie powinna być pozostawiona uznaniu administracyjnemu oraz z uwagi na fakt rozbudowy istniejącego domu jednorodzinnego powinna być obliczona dla tej kategorii budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu postanowienie zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie zostało poddane rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w związku z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (samowola budowlana). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane dokonanie samowoli budowlanej przez skarżących. Kwestionowana jest przede wszystkim kategoria budynku, która wpłynęła na wysokość opłaty legalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanej przez skarżących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo (restauracji) – mieszkalnego uznając, iż wprawdzie stanowi on w dalszym ciągu budynek mieszkalno-usługowy ale opisane parametry budynku nie kwalifikują go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, zaprojektowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa prowadzi do powstania drugiego lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku usługowo-mieszkalnym. Organ dokonał kwalifikacji budynku w oparciu o przedłożoną dokumentację w tym projekt budowlany z listopada 2013 r., w którym wskazano, że planowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa to inwestycja dodania drugiego lokalu mieszkalnego. Przedłożony nowy projekt budowlany z czerwca 2014 r. z oczywistych względów (został opracowany po wydaniu zaskarżonego postanowienia) nie był przedmiotem oceny organu. Niemniej Sąd zauważa, że przedłożony projekt budowlany jest de facto tym samym projektem co projekt z listopada 2013 r., w którym nie używa się określenia "o drugi lokal mieszkalny". Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, część rysunkowa w projekcie budowlanym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącej części mieszkalnej w budynku usługowo-mieszkalnym jednoznacznie wskazuje, że zarówno lokal mieszkalny na parterze jak również lokal mieszkalny na piętrze służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, tj. do każdego przynależy odrębna kuchnia oraz pomieszczenia sanitarne, które umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a więc nadają każdemu niezależny byt. Zatem nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji ustaleniu kategorii budynku, jako kategorii XIII zamiast do kategorii I. Przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wprowadził definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; Wobec powyższego, skoro w istniejącym budynku usługowo-mieszkalnym pozostaje część usługowa, zatem aby przedmiotowy budynek spełniał definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po rozbudowie, przebudowie i nadbudowie, w budynku może znajdować się tylko jeden lokal mieszkalny. Sąd podziela stanowisko organu, że uzależnienie kwalifikacji budynku od uprzedniego wydzielenia lokalu i uzyskania zaświadczenia Starosty o spełnieniu wymagań samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o własności lokali, jest nieuprawnione. Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje skutki prawne, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji zostały określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 wspomnianej ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organy naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. Sposób obliczania opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń Sądu, opłata jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ słusznie wskazał, że w niniejszym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 4,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 2,5 dla XIII kategorii, tj. pozostałe budynki mieszkalne, co przy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu prowadzi do uzyskania ostatecznej kwoty 250.000 zł. Przedmiotowa inwestycja jeszcze nie została zakończona, ew. zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót będzie wymagać wydania odrębnej decyzji organów, oczywiście jeżeli inwestor spełni wymagania wskazane w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważa, że ustawodawca tryb legalizacji samowoli budowlanej wprowadził jako przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Skuteczność legalizacji zależy nadto od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się on na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.