II SAB/Wa 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia punktów 2, 3, 4 wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od organu Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz S. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. S. B., powołując się na przepis art. 61 konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, zwrócił się do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. o udzielenie informacji publicznej i odpowiedzi na poniższe pytania: 1. listę osób zatrudnionych w oddziale PWPW S.A. w [...] w [...] wraz z informacją na temat pobieranego przez nich wynagrodzenia, 2. gdzie znajduje się dział księgowy PWPW S.A., w Polsce czy w [...]? 3. wykaz przetargów, w których udział brał oddział PWPW S.A. w [...], z zaznaczeniem przetargów wygranych. 4. jakie są zadania oddziału PWPW S.A. w [...]? 5. wykaz ile gotówki PWPW S.A. wprowadziło do obrotu i wycofało z obrotu w przeciągu ostatnich 10 lat. W dniu [...] września 2016 r. PWPW SA poinformowało w drodze e-maila podpisanego przez Kierownika Działu Komunikacji i Promocji, że w załączeniu przekazuje odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednocześnie w odpowiedzi na pytanie 5 PWPW S.A. poinformowała, że pytanie to powinno być skierowane do NBP, albowiem to NBP wprowadza banknoty do obrotu. W odrębnym piśmie z dnia [...] września 2016 r. PWPW w odpowiedzi na e-maila S. B. z dnia [...] września 2016 r. wskazała, że informacja, której żąda wnioskodawca nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z powyższym Spółka nie może ich udostępnić. Wskazano jednocześnie, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Powołując definicję informacji publicznej wskazano na art. 1 i 6 u.d.i.p. Przytoczono przepis art. 5 ust. 1 i 2 określający ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Wskazano także na art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. Podniesiono, że tajemnica przedsiębiorstwa ma wartość gospodarczą z tego powodu, że jest przede wszystkim poufna. Posiadanie tej informacji daje przewagę konkurencyjną dlatego, że nie jest ona powszechnie znana, a jej uzyskanie przez konkurenta może, przysporzyć mu korzyści lub zaoszczędzić kosztów a PWPW S.A narazić na niepowetowane straty. Pismo niniejsze przesłane e-mailem w załączeniu do e-maila Kierownika Działu Komunikacji i Promocji, nie zawiera podpisu, nie wskazuje adresata i nie określa podmiotu, od którego pochodzi. Pismem z dnia 14 października 2016 r. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych SA w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. (w skardze omyłkowo wskazano [...] września 2016 r., treść wniosku przytoczona w skardze wskazuje jednoznacznie, że skarżący zaskarża bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r.). Skarżący zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o zobowiązanie przez Sąd PWPW S.A. do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że po uzyskaniu od organu odpowiedzi z [...] września 2016 r., w tym samym dniu wezwał PWPW S.A. do udostępnienia żądanych informacji bądź wydania decyzji administracyjnej w zakresie przedmiotowego wniosku. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi w powołanym zakresie. Skarżący podniósł, że PWPW SA jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a informacje żądane we wniosku posiadają walor informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że już samo stanowisko przedstawione przez Spółkę wskazuje jednoznacznie, iż wnioskowane informacje podlegają reżimowi u.d.i.p. Zastosowanie jednej z ustanowionych przesłanek ograniczających - tj. zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - oznaczać musi, iż podmiot zobowiązany ma do czynienia z informacją publiczną. Nie jest bowiem możliwe ograniczenie dostępu do informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej. Jeżeli w ocenie Spółki konieczna jest ochrona informacji, w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że odpowiedzi Spółki nie sposób uznać za rozstrzygnięcie administracyjne. Pismo nie zawiera nie tylko chociażby pouczenia o przysługujących środkach prawnych, ale też w istocie nie przedstawia uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego stanowiska. Nie wystarczy przytoczenie przepisów ustawy oraz lakoniczne stwierdzenie, iż tajemnica przedsiębiorstwa ma wartość z tego powodu, że jest przede wszystkim poufna. Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz PWPW kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik przedstawił dotychczasową korespondencję między wnioskodawcą a organem, wskazując, że odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2016 r. została udzielona niezwłocznie, tj. [...] września 2016 r.. Wskazał, że niezasadne jest twierdzenie, że PWPW powinna była wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka jest wydawana bowiem wyłącznie w przypadku uznania, że treść wniosku co prawda informacji publicznej dotyczy, jednak z określonych względów zasadne jest sformułowanie odmowy jej udostępnienia. W przypadku natomiast uznania, że żądanie udzielenia informacji nie dotyczy informacji publicznej, wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie wnioskującego. Podobnie w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a zatem jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie było sporne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią m.in. informacje o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, zasadach funkcjonowania, majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 u.d.i.p.). W świetle powyższego stwierdzić należało, że żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku (informacja o tym, "gdzie znajduje się dział księgowy PWPW SA, w Polsce, czy w [...]), żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku ("wykaz przetargów, w których brał udział oddział PWPW SA w [...], z zaznaczeniem przetargów wygranych") oraz żądanie zawarte w punkcie 4 wniosku ("jakie są zadania oddziału PWPW S.A. w [...]") stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą spraw publicznych. Żądania te ściśle związane są bowiem z organizacją, działalnością, kompetencjami i majątkiem państwowej osoby prawnej. Odpowiedź udzielona przez PWPW SA e-mailem z dnia [...] września 2016 r., że informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej, była zatem błędna. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w przypadku informacji żądanej w punkcie 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] września 2016 r., organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Oczywiście, w przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Powyższe nie znajduje jednakże odniesienia do punktu 2,3 i 4 wniosku, o czym była już mowa wyżej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpoznając skargę na bezczynność PWPW S.A. z siedzibą w [...] w zakresie rozpatrzenia punktu 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] września 2016 r. Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Wobec tego, że żądane w tych punktach informacje stanowią informację publiczną, pismo (e-mail) organu z dnia [...] września 2015 r. nie stanowi o rozpatrzeniu wniosku w tym zakresie zgodnie z przepisami u.d.i.p. W zakresie tych punktów wniosku nie nastąpiło bowiem udostępnienie żądanej informacji publicznej, jak również organ nie wydał w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, a także do dnia orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych w punktach 2, 3 i 4 wniosku informacji publicznej. Zasadnie skarżący podnosi w skardze, że za decyzję nie może być uznane pismo z dnia [...] września 2016 r. przesłane e-mailem, w którym powołano się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). Pismo z dnia [...] września 2016 r. przesłane ze skrzynki e-mailowej PWPW nie zawiera podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania PWPW SA. Pismo to, choć stanowi odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2016 r. nie wskazuje też wprost adresata. Nadto, treść e-maila zawiera sprzeczne stwierdzenia, tj., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie, że informacja publiczna nie może być udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec twierdzenia przez Spółkę także w odpowiedzi na skargę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, brak było w ocenie Sądu podstaw do zakwalifikowania pisma z dnia [...] września 2016 r. jako władczego aktu rozstrzygającego o uprawnieniu wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej określonej w punkcie 2, 3 i 4 wniosku. Z tego względu, Sąd zobowiązał PWPW SA z siedzibą w [...] do rozpatrzenia punktu 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 2, 3 i 4 wniosku nie miała w niniejszej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, odpowiedź ta udzielona została niezwłocznie, tj. drugiego dnia od dnia wpływu wniosku. Niewłaściwe rozpatrzenie wniosku wskazuje na błędną interpretację przepisów u.d.i.p., nie nosi cech działania celowo pozbawiającego prawa do informacji. Odnosząc się natomiast do punktu 1 wniosku z dnia [...] września 2016 r. Sąd stwierdził, że żądanie sformułowane w tym punkcie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Żądanie udostępnienia "listy osób zatrudnionych" wraz z "informacją na temat pobieranego przez nich wynagrodzenia" nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Tak sformułowane żądanie stanowi żądanie z zakresu prawa pracy i nie może być rozpatrywane na gruncie u.d.i.p. Lista osób zatrudnionych, jak i informacja na temat pobieranego przez nich wynagrodzenia (wnioskodawca nie sprecyzował, czy chodzi o imienne karty wypłaconego wynagrodzenia, czy informacje przeniesione z imiennych kart wynagrodzenia) stanowi dokumentację pracowniczą a nie dokumentację urzędową o sprawie publicznej. Stąd też PWPW S.A. prawidłowo poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2016 r., że informacja żądana w punkcie 1 nie stanowi informacji publicznej. Zatem, w zakresie rozpatrzenia punktu 1 wniosku organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu co do zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu punktu 1 wniosku z dnia [...] września 2016 r. Oddaleniu podlegała także – jako niezasadna – skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 5 wniosku z dnia [...] września 2016 r., albowiem z odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy e-mailem z dnia [...] września 2016 r. wynika wprost, że organ żądaną informacją nie dysponuje. Skoro żądanej informacji adresat wniosku nie posiada, to nie ma innego sposobu rozpatrzenia wniosku w tym zakresie, jak tylko poinformowanie o tym wnioskodawcy pismem, co zostało przez organ dokonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.