VII SA/Wa 921/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M S kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M S, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania linii napowietrznej 15 kV położonej na działkach o nr ew. [...] i [...] powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...] w [...] gm. [...] (inwestor [...] Sp. z o.o.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek M S wszczął postępowanie w sprawie wykonania przedmiotowej linii napowietrznej. We wniosku M S zarzucił, że przy przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV obniżeniu uległy zwisy linii nad działką nr [...] stanowiącą jego własność. Wnioskodawca podniósł, że obniżenie linii powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa jego i jego rodziny, jak również osób postronnych. Stanowi również duże zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w związku z prowadzoną przez wnioskodawcę na jego działce działalnością gospodarczą, bowiem istnieje ryzyko, że wjeżdżające na działkę samochody ciężarowe podczas rozładunku materiałów mogą zahaczyć o przebudowaną linię 15 kV. Podniósł, że zgodnie z projektem budowlanym w najniższym punkcie wysokość linii miała wynosić 10,8 m przy temperaturze 20°C, czego wykonawca przebudowanej linii nie zrealizował (zwis wynosi 7,43 m przy temperaturze 0°C). Przy temperaturze 20°C będzie jeszcze niższy. W toku wszczętego postępowania organ powiatowy ustalił, że realizacja inwestycji polegająca na rozbiórce linii napowietrznej 15 kV 3x oraz budowie linii kablowej 15 kV 3x prowadzona była w oparciu decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 o pozwoleniu na budowę. W trakcie jej realizacji obniżeniu uległ przebieg linii kablowej nad działką o nr ew. [...] położoną w miejscowości [...] gm. [...] stanowiącą własność M S. Faktyczna wysokość zawieszenia linii napowietrznej została obniżona w stosunku do pierwotnych założeń projektowych i w najniższym punkcie od poziomu działki nr ew. [...] wynosi 7,43m ( pomiar wykonany taśmą metryczną przy temperaturze zero stopni ). Podczas oględzin stwierdzono również, iż na terenie działki nr ew. [...] znajduje się budynek magazynowy w odległości większej niż 3 metry od skrajnego zwisu linii 15 kV ( zgodnie z tabelą 19 Polskiej Normy Energetycznej PN-EN 50423-1:2007 ). Zdaniem organu powiatowego brak jest podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości podczas realizacji inwestycji gdyż obniżenie linii nie narusza warunków technicznych i Polskich Norm, nie zagraża bezpieczeństwu życia i mienia, a linia została odebrana przez gestora sieci [...] S.A. Jednocześnie jest obecnie prowadzone postępowanie w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego w zakresie rozbiórki linii napowietrznej 15 kV 3x i budowy linii kablowej 15 kV 3x. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezsporną okoliczność obniżenia linii napowietrznej w stosunku do pierwotnych założeń projektowych, jednakże dwukrotnie wykonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pomiary wysokościowe (w dniu 21 października 2015 r. oraz 24 listopada 2015 r.) wskazują, że linia ta jest zgodna z Polskimi Normami, co oznacza, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie miał podstaw do prowadzenia dalszego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, bowiem faktyczna wysokość zawieszenia linii napowietrznej, w najniższym punkcie od poziomu terenu wynosi 7,43 m. Organ odwoławczy wyjaśnił również okoliczność związaną z zastosowaniem prawidłowej normy prawnej. Wskazał, iż istotnie organ powiatowy błędnie zastosował normę PN-EN 50423-1:2007, która została zastąpiona obecnie obowiązującą normą PN-EN 50341-1:2013-03. Niemniej jednak, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchybienie to nie może być podstawą do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem po zastosowaniu aktualnie obowiązującej normy przedmiotowa linia napowietrzna jest zgodna z Polskimi Normami. Zgodnie z tabelą 5.10 - Minimalne zewnętrzne odstępy izolacyjne od powierzchni ziemi na obszarach oddalonych od budynku, dróg, linii kolejowych i żeglownych dróg wodnych odległość dla maksymalnej temperatury przewodu, ekstremalnego obciążenia oblodzeniem i nominalnego obciążenia wiatrem odległość od powierzchni ziemi przy normalnym profilu gruntu wynosi 5,0 + D ale nie mniej niż 5,6 przy założeniu że wysokość pojazdu wynosi 5 m. W powołanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] normie PN-EN 50423-1:2007 odległość ta wynosiła 5,6 m. Natomiast w tabeli 5.11 minimalne odstępy izolacyjne od budynków mieszkalnych i innych, odległość pozioma linii w pobliżu budynków przy maksymalnej temperaturze przewodu, ekstremalnym obciążeniu oblodzeniem i nominalnym obciążeniu wiatrem wynosi 2,0 + D ale nie mniej niż 3,0 m. W normie polskiej zacytowanej przez organ powiatowy odległości te wynosiły 3 m. Budynek magazynowy posadowiony na działce skarżącego oddalony jest od skrajnego zwisu linii 15 kV na odległość większą niż 3 m. Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że co prawda sporna linia została obniżona, jednakże nie zagraża ona bezpieczeństwu życia i mienia i została odebrana przez gestora sieci [...] S.A., jak również nie narusza Polskich Norm, w związku z czym brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego lecz wniosek nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiający odniesienie się do żądania w decyzji merytorycznej stąd umorzenie postępowania było właściwe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł M S zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, iż żaden z organów nie zbadał na jakiej wysokości przebiegać będzie przez teren jego działki kwestionowana linia energetyczna przy temperaturze 20 stopni. Zgodnie z projektem wysokość linii w najniższym punkcie miała wynosić 10,8 m przy temperaturze 20 stopni, czego wykonawca nie zrealizował. Pomiary linii wykonywane przy temperaturze zero stopni wykazały, że zwis linii energetycznej wynosi 7,43m. Zdaniem skarżącego zwis linii przy temperaturze 20 stopni jest na pewno jeszcze niższy lecz organy takiego pomiaru nie dokonały. Skarżący zarzucił organom bezzasadne powoływanie się na Polską Normę Energetyczną w celu uzasadnienia odstępstwa od projektu budowlanego. Wskazał, że Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa, a nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej zawartej w przepisie rangi ustawowej. Organ nie wykazał żadnego przepisu rangi ustawowej, który uzasadniałby stosowanie w niniejszej sprawie Polskich Norm. Podniósł, że obniżenie linii na jego działce ogranicza jej zagospodarowanie i stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego w związku z prowadzoną przez wnioskodawcę na działce działalnością gospodarczą, bowiem istnieje ryzyko, że wjeżdżające na działkę samochody ciężarowe podczas rozładunku materiałów mogą zahaczyć o przebudowaną linię 15 kV. Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek strony skarżącej M S domagającego się podjęcia stosownych działań w celu przywrócenia zawieszenia linii napowietrznej 15 kV zgodnie z pierwotnym stanem ( pismo skarżącego z dnia 17.10.2014r ). Żadna z okoliczności wskazanych w art. 105§1 kpa nie wystąpiła w niniejszej sprawie gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Dlatego organ powinien wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że w trakcie budowy doszło do odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 o pozwoleniu na budowę. Obniżeniu uległ przebieg linii kablowej nad działką o nr ew. [...] stanowiącą własność M S. Faktyczna wysokość zawieszenia linii napowietrznej została obniżona w stosunku do pierwotnych założeń projektowych i w najniższym punkcie od poziomu działki nr ew. [...] wynosi 7,43m ( pomiar wykonany taśmą metryczną przy temperaturze zero stopni ). Jednakże organy nadzoru budowlanego nie zbadały zwisu linii energetycznej przy temperaturze 20 stopni, na co zwracał uwagę skarżący twierdząc, że przy tej temperaturze zwis linii jest na pewno jeszcze niższy. Skoro w projekcie budowlanym podana została wysokość linii przy temperaturze 20 stopni to należało ustalić jakie jest obniżenie linii napowietrznej w stosunku do pierwotnych założeń projektowych, przy tej samej temperaturze. Nie można bowiem wykluczyć, że pomiar wykonany w wyższej temperaturze wskaże jeszcze niższą wysokość zwisu linii energetycznej, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły kwestii zastosowania w niniejszej sprawie Polskiej Normy Energetycznej, która nie pełni roli przepisów prawa i stosowanie jej jest dobrowolne. Stosowanie Polskich Norm narusza art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 września 2002r o normalizacji ( Dz. U. 2015r, poz. 1483 ) zgodnie z którym stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015r, II OSK 1840/13 i z dnia 18 września 2014r, II OSK 675/13 "Polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi chyba, że obowiązek ich stosowania wynika z przepisu prawa". Organy nadzoru budowlanego nie wykazały żadnego przepisu rangi ustawowej, który uzasadniałby stosowanie w niniejszej sprawie Polskiej Normy Energetycznej. W związku ze wskazanymi naruszeniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.