VII SA/Wa 1379/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. Ł., T. Ł. i K. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. Ł., T. Ł. i K. Ł. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. Ł., M. Ł. i T. Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] i na podstawie art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r - Prawo budowlane nakazał K. Ł., M. Ł. i T. Ł. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego o wymiarach 10,35m x 8,40m na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] znajduje się m.in. budynek rekreacyjny, parterowy konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,35m x 8,40m. Dach budynku jest dwuspadowy, pokryty blachą trapezową. Budynek posiada instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną i jest w dobrym stanie technicznym. T. Ł. - właściciel działki nr ew. [...] oświadczył, że budynek został wybudowany ok. 1985r, a następnie działka została podzielona na trzy działki o nr ew. [...], [...] i [...]. Właścicielem działki nr [...] jest K. Ł., a działka nr [...] stanowi współwłasność M. i K. Ł. W trakcie oględzin T. Ł. oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Jak ustalił organ powiatowy działki o nr ew. [...], [...] i [...] są porośnięte lasem i w ewidencji gruntów oznaczone jako teren leśny. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015r wynika, że teren działki [...] i [...] stanowił grunt leśny już w latach 80 – tych tj. w czasie realizacji przedmiotowego budynku rekreacyjnego. Natomiast z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014r wynika, że dla powyższych działek nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i założeń do planu. Organ pierwszej instancji przyjął, że budynek został zrealizowany samowolnie z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej jego legalną budowę. Z uwagi na datę jego realizacji organ przeprowadził postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ powiatowy przywołując treść art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku bowiem działki na których powstał stanowiły teren leśny w dacie budowy i taki charakter mają do chwili obecnej. Oznacza to, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę dlatego zasadnym jest wydanie decyzji o rozbiórce. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z kopii uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działek o nr ew. [...], [...] i [...]. Analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w/w uchwałą pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie organu odwoławczego z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż w/w miejscowy plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z udzielonej mu informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywały w latach osiemdziesiątych dla terenu na którym zrealizowany został budynek rekreacyjny. Jednakże z tego pisma wynika również, iż tereny te stanowiły obszary leśne i takie obszary stanowią do chwili obecnej. W ocenie organu odwoławczego uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015r , Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. W związku z dokonanymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej i wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r przesądzająca o braku możliwości legalizacji w związku z przeznaczeniem terenu na którym budynek został zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy w/w obiektu, które pozwoliło ustalić, że także uprzednio na w/w działce brak było możliwości realizacji nowych obiektów o tym charakterze, a co za tym idzie brak jest podstaw do legalizacji budynku powstałego w sposób samowolny. Ponieważ organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej podstawie prawnej tj. art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r konieczne było uchylenie decyzji pierwszo instancyjnej i wydanie orzeczenia na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Ł., T. Ł. i K. Ł. domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów. Ponadto zarzucili naruszenie art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r polegające na wydaniu decyzji rozbiórkowej w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r wynika, że działka na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową i taki rekreacyjny budynek został zrealizowany i nie podlegał żadnym remontom. Zarzucili organom nadzoru budowlanego brak sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości skarżących z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Zarzucili organom także brak uwzględnienia przeznaczenia terenu w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r i w którym miejscowość [...] zaliczona została do wsi letniskowych, w których należy rozwijać wykształconą już funkcję turystyczną. Dokument ten wiążący przy sporządzaniu planów miejscowych nie został przez organy wzięty pod uwagę. Obecnie opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w latach 80-tych i położony jest na trzech działkach, stanowiących własność skarżących. Skarżący nie posiadają dokumentacji związanej z budową, która potwierdziłaby, że budynek letniskowy został wybudowany legalnie. Samowola budowlana powstała pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dlatego organy trafnie przyjęły, że samowolę budowlaną należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniem organu odwoławczego nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku rekreacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu kwestionowanego budynku rekreacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonana analiza treści tego planu pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się przedmiotowy budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie organu odwoławczego z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż w/w miejscowy plan nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Ocena zapisów planu przeprowadzona przez organ odwoławczy nie pozwalała na ustalenie, że budowa kwestionowanego budynku rekreacyjnego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1994r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r określał przeznaczenie działki na której znajduje się przedmiotowy budynek jako tereny leśne z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy, z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Oznacza to, że plan dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową, a za taką należy uznać budynek rekreacyjny wybudowany w latach 80- tych. Jednocześnie skarżący zaprzeczyli, aby dokonywali remontu wzniesionego budynku natomiast organ tej kwestii nie wyjaśnił. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokonać ustaleń dotyczących sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości skarżących od daty budowy spornego budynku rekreacyjnego. Należałoby sprawdzić przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988r, do którego odwołuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r. Ponownie należy też sprawdzić przeznaczenie nieruchomości skarżących określone w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym w dniu [...] listopada 1994r. Skarżący podnoszą, iż w wyżej wymienionym planie ich nieruchomość położona jest na obszarze " UTL", który dopuszcza zabudowę letniskową i nie zakazuje dalszej zabudowy, czy remontów utrwalających istniejącą zabudowę. Zarzut ten powinien zostać wyjaśniony przez organ po dokonaniu ponownego sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1994r. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107§ 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.