II GSK 2138/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1033/16 w sprawie ze skargi A B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A B (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z dnia [...]czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r. Zarząd Powiatu Ł odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasach drogowych dróg powiatowych: – nr 1341 L Fiukówka – Kamień (działki ewidencyjne nr [..]); – nr 1311 L Łuków – Dziewule (działka ewidencyjna nr [..]), – nr 1328 L Kamień – Wola Mysłowska – Wilczyska (działki ewidencyjne nr [..]); – nr 1202 Ł Łuków (ulice Wójtostwo i Zapowiednik) – Strzyżew – Olszewnica – Polskowola – Kąkolewnica (działki ewidencyjne nr: [..]); – nr 1202 L Łuków (ulice Wójtostwo i Zapowiednik) – Strzyżew – Olszewnica – Polskowola – Kąkolewnica (działki ewidencyjne nr: [..]). Decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pozytywna decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) dalej: u.d.p., jest decyzją odrębną od kolejnych decyzji, których przedmiotem jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót oraz zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, do których należą m.in. urządzenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 u.d.p.). Kolegium zwróciło uwagę, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza jeszcze, że zainteresowany podmiot uzyska dalsze zezwolenia, to jest zgodę na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i pozwolenie na zajęcie pasa drogowego. WSA w Lublinie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że wniosek skarżącej dotyczył umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (aktualnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.) dalej: p.t., według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) dalej: u.d.p., ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 tej ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. WSA stwierdził, że na konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 u.d.p. wskazuje sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń. Taki wniosek wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano mianowicie, że zmiany ustawy o drogach publicznych zmierzające do stworzenia otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym, są jedną z najważniejszych spraw dla rozwoju publicznych sieci o dużych i bardzo dużych przepływnościach. Podkreślono, że właśnie drogi publiczne, jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem dla lokalizowania i efektywnego przeprowadzania sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych. WSA wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Nie jest natomiast decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie: Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: – art. 39 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, że wchodzące w skład ustępu trzeciego artykułu 39 zdanie drugie i punkt pierwszy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze, przy jednoczesnym pominięciu ustępu pierwszego artykułu 39, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 39 ust. 3 powinna obejmować całe brzmienie ustępu trzeciego łącznie z punktem pierwszym tego ustępu, a za punkt wyjścia prawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 powinien być uznany art. 39 ust. 1, który ustanawia zasadę ogólną ochrony pasa drogowego, – art. 39 ust. 3 u.d.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej mógł być przepis art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy a nie art. 39 ust. 3, a w konsekwencji uznanie, że Kolegium nie zastosowało prawidłowego przepisu prawa materialnego, podczas gdy podstawą decyzji Kolegium był art. 39 ust. 1 i 3 ustawy, a więc również ta część ustępu trzeciego, która obejmuje zdanie drugie i punkt pierwszy ustępu trzeciego. Przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przyjęcie, że Kolegium nie oceniło stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera precyzyjne dokładne i wyczerpujące omówienie przesłanek faktycznych stanowiących podstawę decyzji odmownej, – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczących zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stwarzają działania skarżącej, a które organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji uznały za dowodzące negatywnych przesłanek wydania zezwolenia, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niesformułowanie wskazań – pomimo uchylenia decyzji Kolegium co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być wyrażona dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tak postawionych zarzutów tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być merytorycznie rozpoznany, bowiem pozostałe są formalnie wadliwe. Bez wątpienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to przepisy procedury sądowoadministracyjnej, jednak nie mogą być one samoistnymi podstawami kasacyjnymi. Dla skuteczności tak zbudowanego zarzutu wskazane przepisy należy połączyć z przepisami procesowymi stosowanymi przed organami i na tej podstawie należy wykazywać wadliwość w działaniach Sądu I instancji. Tylko w takich warunkach można zasadnie twierdzić, że wyrok jest wadliwy, bo Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli postępowania przed organami. Wprawdzie skarga kasacyjna łączy treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 39 ust. 3 u.d.p., jednak z treści zarzutu wprost wynika, że strona domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku nie ze względu na powiązanie z tym przepisem, przecież materialnym, ale ze względu na nieustalenie rzeczywistego zamiaru inwestora w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Z kolei w tym zakresie zarzut nie odnosi się do właściwych przepisów k.p.a. i z tego powodu nie mógł być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Natomiast w zakresie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. – formalnie poprawnie postawionego – stwierdzić należy, że zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawne uzasadnienie, przy czym przepis ten nie wprowadza szczególnych wymogów, co do formy w jakiej poszczególne części uzasadnienia powinny być ujęte. Zatem w tym zakresie uzasadniający rozstrzygnięcie ma swobodę, byle tylko w jej ramach zostały zrealizowane warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet w tym zakresie, gdzie Sąd I instancji nietrafnie wypowiada się na temat podstawy prawnej skarżonej decyzji, bo tu należy zgodzić się z Kolegium, że podstawa jest określona w decyzji ogólnie jako art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., to i tak nie można przyjąć, że uzasadnienie nie spełnia standardu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym warto również zauważyć, że Sąd II instancji z mocy art. 184 p.p.s.a. jest obowiązany oddalić skargę kasacyjną nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zatem, skoro przepisy ustawy nie narzucają formy w jakiej Sąd I instancji powinien ująć wytyczne dla organu, to przyjąć należy, że wytyczne takie są sformułowane, jeżeli z treści uzasadnienia daje się ustalić sposób działania organu po uchyleniu decyzji. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie te wytyczne zostały sformułowane, zwłaszcza gdy Sąd I instancji stwierdza, że właściwe stosowanie prawa materialnego, a więc art. 39 u.d.p. wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to wszystko jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu rodzaju zamierzonej inwestycji. Z tych względów NSA nie mógł uwzględnić rozpoznawanego zarzutu. Sąd II instancji uznaje także, że nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty materialne. W ramach tych zarzutów Kolegium podniosło naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zdanie drugie pkt 1 art. 39 ust. 3 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 3 u.d.p. Z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie można dokonywać czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszałyby jej trwałość oraz zagrażałyby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jednak na mocy art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem, o ile nie zawarto umowy, o której stanowi ten przepis. Z kolei z treści art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 tego przepisu wynika, że w przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej w art. 39 ust. 1a ustawy infrastruktury technicznej odmowa wydania zezwolenia jest możliwa tylko w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych i wtedy jeszcze, gdyby miało prowadzić do utraty uprawnień związanych z budową, remontem i przebudową drogi. Zatem art. 39 ust. 3 pkt 1 jest przepisem w tym znaczeniu szczególnym, że dla inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej infrastruktury technicznej wprowadza dodatkową przesłankę modyfikującą odmowę wydania zezwolenia. O ile z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane, bo pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu jest to regulacja "szczególna", chociaż mająca sens tylko w kontekście reguły ogólnej. W ten sposób ujmuje tę kwestię Sąd I instancji, chociaż językowo nieprecyzyjnie. Z tych powodów Sąd II instancji uznał rozpoznawany zarzut za nietrafny. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.