II GSK 2303/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1035/16 w sprawie ze skargi A B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P na rzecz T S Sp. z o.o. z siedzibą w Ł 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 22 lutego 2017 r., uwzględniając skargę A B, uchylił objętą jej skargą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P z [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym. Orzekł również o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd powiatu Łukowskiego, decyzją z [..] kwietnia 2015 r. odmówił skarżącej zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1343 L Stary Patok – Radoryż Kościelny (działka ewidencyjnym nr [..] w [..]). Organ argumentował odmowę wydania zezwolenia ustaleniami, które prowadziły do wniosku, że umieszczenie urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażałoby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wskazał w tym zakresie, że skarżąca prowadziła szereg robót w pasach drogowych, nie tylko dróg powiatowych, ale też dróg gminnych w powiecie łukowskim nie posiadając koniecznych zezwoleń, a więc działając samowolnie, wbrew wydanym warunkom, nieprawidłowo i niedopuszczalną technologią. Ciężkim sprzętem wjeżdżała w pas drogowy, w bardzo szybkim tempie rozkopując pobocze w sąsiedztwie krawędzi jezdni, w wykopie umieszczała kabel światłowodowy równocześnie zasypując wykop, ale bez zagęszczenia gruntu. Taka sytuacja, zdaniem organu, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i powoduje niszczenie drogi. W ten sposób A B umieściła pod ziemią dziesiątki kilometrów kabli światłowodowych, w związku z czym zarządca drogi nie wie gdzie, w jakich miejscach, na jakich głębokościach i jakie kable są umieszczone w pasie drogowym. Pozostaje to w sprzeczności z obowiązkami zarządcy drogi w zakresie ochrony pasa drogowego, a także stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B Putrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną odmowy był przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.). Stwierdziło, że czynności, jakie chciałaby wykonywać skarżąca, mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ocenę tę organ oparł się na konkretnych faktach – 26 zdarzeniach w wyniku, których zniszczeniu uległo 65 km dróg powiatowych oraz 6 interwencji dotyczących uszkodzenia gazociągów. Wobec tego, zdaniem SKO, skarżąca nie dawała rękojmi należytego przestrzegania prawa i nie gwarantowała, że nie doprowadzi po raz kolejny do sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu ruchu drogowego albo zagrażającej stabilności drogi jako obiektu budowlanego. Organ odwołał się przy tym do opinii biegłego z zakresu gazownictwa i inżynierii sanitarnej oraz opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego. Zdaniem Kolegium, skarżąca przede wszystkim nie wykazała, że jej sprawa jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.. Określiła swój zamiar jako "budowę doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych", jednakże nie przedstawiła żadnej argumentacji, która przemawiałaby za uznaniem, że cel, jakim się kieruje nie jest jej zwykłym celem komercyjnym, który należy traktować na równi z wszelkiego rodzaju zamierzeniami gospodarczymi wszelkich podmiotów obrotu gospodarczego. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę decyzję stwierdził, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowił ogólny przepis z art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., lecz przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1, w którym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Zdaniem Sądu dla takiej oceny nie ma znaczenia użycie w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. słowa "umieszczenie", występującego także w art. 40 ustawy, zamiast słowa "lokalizowanie", którym ustawa posługuje się w zd. 1 ust. 3 art. 39. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. niewątpliwie dotyczy bowiem lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Nie zachodzą zatem podstawy do przyjęcia, że z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami "lokalizacja" oraz "umieszczenie", które przecież są podobne znaczeniowo, norma art. 39 ust. 3 zd. 2 miałaby nie znajdować zastosowania w przypadku decyzji dotyczącej wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o treść art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., a więc opierając się na właściwej w tym przypadku podstawie prawnej. W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że przytoczony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Skutkuje to zaś wadliwością zaskarżonej decyzji, w której organ nie zastosował właściwego przepisu prawa materialnego i nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Sąd wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego(wyrok z 28 kwietnia 2016 r., II GSK 2399/14), że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., przeszkodę do udzielenia zezwolenia, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Nie jest natomiast decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Podkreślił również, że oragan rozstrzygając w sprawie, organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, której w innym przypadku nie mógłby prawidłowo ocenić w świetle przesłanek określonych w 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p.. Organ zajmujący się zarządem dróg powinien także mieć pełną wiedzę o urządzeniach, które zostały już umieszczone w pasach drogowych dróg publicznych położonych na terenie objętym właściwością tego organu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B P zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że wchodzące w skład ustępu trzeciego art. 39 zdaniem drugie punkt pierwszy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze, przy jednoczesnym pominięciu ustępu pierwszego art. 39, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 39 ust. 3 powinna obejmować całe brzmienie ustępu trzeciego łącznie z punktem pierwszym tego ustępu, a za punkt wyjścia prawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 powinien być uznany art. 39 ust. 1, który ustanawia zasadę ogólną ochrony pasa drogowego; - prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej mógł być przepis art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy, a nie art. 39 ust. 3, a w konsekwencji uznanie, że Kolegium w decyzji z [..] czerwca 2016 r. nie zastosowało prawidłowego przepisu prawa materialnego, podczas gdy podstawą decyzji Kolegium był art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., a więc również ta część ustępu trzeciego, która obejmuje zdanie drugie punkt pierwszy ustępu trzeciego; - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A B i uchylenie decyzji Kolegium z [..] czerwca 2016 r., nr [..]w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A B i uchylenie decyzji Kolegium z [..] czerwca 2016 r., nr [..]w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przyjęcie, że Kolegium nie oceniło stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera precyzyjne, dokładne i wyczerpujące omówienie przesłanek faktycznych stanowiących podstawę decyzji odmownej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczących zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stwarzają działania firmy A B, a które organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji uznały za dowodzące negatywnych przesłanek wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niesformułowanie wskazań – pomimo uchylenia decyzji Kolegium z dnia [..] czerwca 2016 r. – co do dalszego postępowania. Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi A B ewentualnie o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wniosło również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być wyrażona dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tak postawionych zarzutów tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być merytorycznie rozpoznany, bowiem pozostałe są formalnie wadliwe. Bez wątpienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to przepisy procedury sądowoadministracyjnej, jednak nie mogą być one samoistnymi podstawami kasacyjnymi. Dla skuteczności tak zbudowanego zarzutu wskazane przepisy należy połączyć z przepisami procesowymi stosowanymi przed organami i na tej podstawie należy wykazywać wadliwość w działaniach Sądu I instancji. Tylko w takich warunkach można zasadnie twierdzić, że wyrok jest wadliwy, bo Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli postępowania przed organami. Wprawdzie skarga kasacyjna łączy treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 39 ust. 3 u.d.p., jednak z treści zarzutu wprost wynika, że strona domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku nie ze względu na powiązanie z tym przepisem, przecież materialnym, ale ze względu na nieustalenie rzeczywistego zamiaru inwestora w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Z kolei w tym zakresie zarzut nie odnosi się do właściwych przepisów k.p.a. i z tego powodu nie mógł być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Natomiast w zakresie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. – formalnie poprawnie postawionego – stwierdzić należy, że zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawne uzasadnienie, przy czym przepis ten nie wprowadza szczególnych wymogów, co do formy w jakiej poszczególne części uzasadnienia powinny być ujęte. Zatem w tym zakresie uzasadniający rozstrzygnięcie ma swobodę, byle tylko w jej ramach zostały zrealizowane warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet w tym zakresie, gdzie Sąd I instancji nietrafnie wypowiada się na temat podstawy prawnej skarżonej decyzji, bo tu należy zgodzić się z Kolegium, że podstawa jest określona w decyzji ogólnie jako art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., to i tak nie można przyjąć, że uzasadnienie nie spełnia standardu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym warto również zauważyć, że Sąd II instancji z mocy art. 184 p.p.s.a. jest obowiązany oddalić skargę kasacyjną nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zatem, skoro przepisy ustawy nie narzucają formy w jakiej Sąd I instancji powinien ująć wytyczne dla organu, to przyjąć należy, że wytyczne takie są sformułowane, jeżeli z treści uzasadnienia daje się ustalić sposób działania organu po uchyleniu decyzji. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie te wytyczne zostały sformułowane, zwłaszcza gdy Sąd I instancji stwierdza, że właściwe stosowanie prawa materialnego, a więc art. 39 u.d.p. wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to wszystko jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu rodzaju zamierzonej inwestycji. Z tych względów NSA nie mógł uwzględnić rozpoznawanego zarzutu. Sąd II instancji uznaje także, że nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty materialne. W ramach tych zarzutów Kolegium podniosło naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zdanie drugie pkt 1 art. 39 ust. 3 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 3 u.d.p. Z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie można dokonywać czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszałyby jej trwałość oraz zagrażałyby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jednak na mocy art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem, o ile nie zawarto umowy, o której stanowi ten przepis. Z kolei z treści art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 tego przepisu wynika, że w przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej w art. 39 ust. 1a ustawy infrastruktury technicznej odmowa wydania zezwolenia jest możliwa tylko w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych i wtedy jeszcze, gdyby miało prowadzić do utraty uprawnień związanych z budową, remontem i przebudową drogi. Zatem art. 39 ust. 3 pkt 1 jest przepisem w tym znaczeniu szczególnym, że dla inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej infrastruktury technicznej wprowadza dodatkową przesłankę modyfikującą odmowę wydania zezwolenia. O ile z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane, bo pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu jest to regulacja "szczególna", chociaż mająca sens tylko w kontekście reguły ogólnej. W ten sposób ujmuje tę kwestię Sąd I instancji, chociaż językowo nieprecyzyjnie. Z tych powodów Sąd II instancji uznał rozpoznawany zarzut za nietrafny. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a.