III SA/Kr 1546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 34 (trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez Z. K. (dalej skarżący), decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 5 i 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup okna do piwnicy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył w dniu 10 maja 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej prośbę o pomoc finansową na zakup lekarstw, opłacenie zaległości za prąd, zakup gazu w butli, żywności, zakup okna do piwnicy oraz zwrotu kwoty 28 zł, którą wydatkował na zabezpieczenie łóżka i stołu. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup okna do piwnicy. Organ l instancji dokonał ustaleń, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 634,00 zł, które nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (634 zł). Podniósł, że decyzjami z dnia [...] 2014 r. przyznano mu zasiłek celowy w kwocie 500 zł na zakup żywności (80 zł), zakup butli gazowej (150 zł), zakup leków (100 zł), na opłacenie prądu (20 zł), zakup tarcicy (100 zł) i zakup okna do piwnicy (50 zł) a decyzją z dnia 27 maja 2016 r. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Organ uznał, że skarżący otrzymał dotychczas ze środków pomocy społecznej wystarczającą pomoc finansową natomiast ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że wskutek zniszczeń spowodowanych przez wiatr halny znalazł się w trudnym położeniu, gdyż zniszczeniu uległo pokrycie dachowe jego domu oraz część konstrukcji dachu. Otrzymał niewystarczającą pomoc finansową na usunięcie skutków tego żywiołu. Opisaną na wstępie decyzją 9 sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO przyznało, że skarżący boryka się z licznymi problemami: finansowymi, mieszkaniowymi i zdrowotnymi i z tego względu jest objęty od dłuższego czasu pomocą społeczną. Kolegium uznało jednak, że cel zasiłku celowego, jakim według wniosku skarżącego miałby być zakup okna do piwnicy, nie może być zrealizowany poprzez przyznanie skarżącemu kolejnego już zasiłku. Organ zastrzegł, że przyznanie tego rodzaju zasiłku odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Skarżący przedstawił szeroki wachlarz oczekiwań finansowych, natomiast organ pomocy społecznej dysponuje ograniczonym budżetem, który musi rozdysponować z uwzględnieniem potrzeb innych osób znajdujących się również w trudnym położeniu. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie ma na celu zaspokajania wszystkich potrzeb. Skarżący miał przyznany zasiłek celowy w kwocie 50 zł na zakup okna do piwnicy, która to kwota w części pokryła potrzeby związane z oknem. Ponadto trzy dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji przyznany został skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 200 zł. Wskazano, że zmiana trudnych warunków lokalowych winna odbywać się poprzez złożenie wniosku o przydział lokalu socjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. K. przedstawił zastrzeżenia wobec pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej oraz powtórzył, że sytuacja bytowa, w której się znajduje uzasadnia przyznanie mu pomocy finansowej we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną (materialnoprawną) negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. 0 pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono zatem ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Rzeczywiście, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma więc charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być więc uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z artykułami: 7, i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując przewagę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie zarówno SKO, jak i organ l instancji, przekroczyły ramy uznania administracyjnego wydając negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcia, naruszając postanowienia artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i działając wbrew celom i zasadom pomocy społecznej, wskazanych w artykułach: 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Z faktu, że skarżący składa szereg, jak podnoszą organy żądań, nie można już wyciągać negatywnych dla niego konsekwencji i argumentować, zasłaniając się w tym względzie celami i zasadami pomocy społecznej oraz wskazaniem ograniczonych środków finansowych jakimi ośrodek pomocy społecznej na te cele dysponuje. Aby tego rodzaju decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia żądanej pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie była oceniona jako dowolna, organ uzasadniając ewentualną odmowę jej udzielenia nie może posługiwać się ogólnymi stwierdzeniami będącymi li tylko powtórzeniem treści art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazującymi cele i zasady udzielania tej pomocy. Za odmową udzielenia pomocy nie mogą też przemawiać okoliczności związane z przyznaniem już zasiłków na inne cele i stałym objęciem skarżącego różnego rodzaju pomocą. Mimo, że prawodawca zdecydował, że pomoc społeczna ma służyć jedynie przezwyciężeniu trudności w jakich beneficjent się znalazł, to nie oznacza to, że pomimo składania różnego rodzaju i wielu żądań organ ma działać w postaci swoistego automatyzmu niepowiązanego z dokładnym i rzetelnym ustaleniem nie tyle potrzeb zwracającego się o pomoc, ale w istocie jego aktualnej sytuacji materialnej i życiowej, w tym zdrowotnej i związanej z egzystencją, łącznie z ustaleniem, czy beneficjent pomocy ma zapewniony godziwe warunki zamieszkania. Z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wprost bowiem wynika, że celem ewentualnie przyznanego świadczenia ze środków pomocy społecznej nie może być wprawdzie wsparcie finansowe na podniesienie standardu zamieszkania, czy remont substancji prywatnego budynku, ale świadczenie unormowane w tym przepisie powinno być traktowane jako pomoc na zaspokojenie konkretnego celu bytowego, którym niewątpliwie są warunki zamieszkania. Z tych względów żądanie skarżącego przyznania pomocy na wstawienie okna w otworze okiennym w piwnicy w części, jak wyjaśnił na rozprawie skarżący, pozostałej po spaleniu się budynku 3 grudnia 2016 r., a którą chciałby przygotować do zamieszkania, wymagała od organów pomocy społecznej wnikliwego ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Wprawdzie okoliczność spalenia substancji budynku zaistniała po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak, w chwili orzekania, bo na taki moment czasowy jest ona poddawana ocenie przez sąd administracyjny, obowiązkiem organów było dokonanie ustaleń, czy rzeczywiście pomoc wnioskowana przez skarżącego jest mu niezbędna, by mógł egzystować w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wymagało to zatem uprzedniego dokonania ustaleń, czy rzeczywiście zamontowane okno jest, jak twierdzi skarżący, jedynie prowizorycznym rozwiązaniem, a niezbędne jest zamontowanie w sposób trwały i stały okna usuwającego negatywny wpływ warunków atmosferycznych. Ponadto jaki byłby zakres niezbędnej naprawy, by usunąć istniejące wady dotychczasowego rozwiązania bądź, co jest jeszcze niezbędne, by te negatywne czynniki wyeliminować. Dopiero to ustalenie winno być podstawą oceny, czy w konkretnej sytuacji, przy wynikającym z ustawy (art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o pomocy społecznej) obowiązku skarżącego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w ramach swoich uprawnień, zasobów i możliwości, zasiłek celowy może być przyznany, a jego przyznanie nie koliduje z celami pomocy społecznej i interesem społecznym. Sytuacja jest o tyle również specyficzna, że ani sąd, ani tym bardziej organy pomocy społecznej nie mogą przejść do porządku i nie uwzględniać okoliczności spalenia się substancji budynku, w którym mieszkał skarżący pod względem możliwości bezpiecznego zamieszkiwania w pozostałej po pożarze części tego budynku. Wobec tego w ponownym rozpoznaniu sprawy, również organy muszą wziąć pod uwagę i tę kwestię w kontekście celowości przyznania skarżącemu tej formy pomocy. U podstaw negatywnej decyzji nie mogą być z pewnością kwestie związane z tym, że rozwiązanie trudnych warunków lokalowych winno odbywać się poprzez złożenie wniosku o przydział lokalu socjalnego. To są kwestie niezależne od postępowania o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, skoro celem tej pomocy jest pomoc beneficjentów w przezwyciężeniu trudności w których się znaleźli, a we własnym zakresie trudności tych nie są wstanie usunąć (art. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie zatem Sądu zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Burmistrz Miasta niedostatecznie uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu żądanej przez niego pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, czym naruszyły także wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie uchybienia organów przepisom postępowania administracyjnego, artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd orzekł o kosztach, na które złożyły się koszty przejazdu do sądu w myśl art. 205 ww. ustawy, jak w punkcie II sentencji wyroku.