II SA/Po 22/17

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2016 roku Nr [...], II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2016 roku Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W., decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 4" ust.2b, ust. 6, ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, orzekł: 1. uznać za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone M. M. w okresie od 01 listopada 2015r. do 31 marca 2016r. 2. zobowiązać ww. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 01 listopada 2015r. do 31 marca 2016r. w kwocie [...]-zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] 2015r. wydał decyzję Nr [...] przyznającą M. M. zasiłek rodzinny, na dziecko: M. M. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko: A. M., na okres od dnia 1 listopada 2015r. do dnia 31 października 2016 r. Następnie, w związku uzyskaną informacją, iż M. M. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie Burmistrz Miasta i Gminy W., po wznowieniu z urzędu postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] 2016r. organ uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] 2015r., w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego (pkt 1), dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 1a), dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 3b) oraz odmówił na wniosek nr [...] z dnia [...] 2015r. prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: M. M., ur. 11 marca 2000r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w okresie od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. na dziecko: A. M., ur. 19 września 2013r. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, iż w świetle art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia, które pobrała M. M. w okresie od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. na dzieci: M. M., A. M. - w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych - uznaje się za nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. podniosła, iż ponosi koszty związane z pobytem jej córki M. M. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł.. Odwiedza, bowiem córkę raz w miesiącu i dostarcza jej środki czystości, kosmetyki, odzież. Ponadto córka w lutym 2016 i marcu 2016 przebywała kilkanaście dni w domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy W., w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] 2015 r. nr [...] dotyczącą świadczeń rodzinnych i odmówił ich przyznania. W konsekwencji powyższego uznać należy, iż świadczenia rodzinne w kwocie [...]zł, tj: [...] zł x 5 miesięcy = [...] zł, [...] zł x 5 miesięcy = [...] zł, pobrane przez M. M., na podstawie decyzji, którą uchylono w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczeń rodzinnych, uznać należy za świadczenia nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do uwag podniesiony w odwołaniu organ stwierdził, iż mogły mieć one istotne znaczenie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia, jednak pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. podniosła, iż w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych nie ukrywała, że jej córka M. pozostaje w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł.. Wskazała, iż ponosi koszty związane z pobytem córki w ww. ośrodku, bowiem przynajmniej raz w miesiącu odwiedza ją na własny koszt oraz z własnych środków zapewnia jej środki czystości, kosmetyki, odzież. Ponadto córka Milena przebywała w domu w okresie od 26 czerwca 2015 r. do 30 lipca 2015 r. oraz w ferie zimowe 2016 r., a także od dnia 23 marca 2016 r. do 29 marca 2016 r. i w dniach 24 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. Ponadto planowane są jej kolejne pobyty w domu na przełomie grudnia 2016 r. i stycznia 2017 oraz w ferie zimowe 2017 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie uznania kwoty świadczeń rodzinnych, wypłaconych skarżącej M. M. w okresie od 01 listopada 2015r. do 31 marca 2016r., za nienależne i podlegające zwrotowi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) Ostateczną decyzją z 22 września 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. przyznał M. M. m.in. zasiłek rodzinny na córkę M. M. na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. w kwocie [...]zł. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego przyznanego na córkę A. M. na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielorodzinnej w wysokości 90,- zł miesięcznie. Decyzja ta, w wyżej opisanym zakresie, został uchylona w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzja z 10 maja 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. uznał bowiem, iż w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne istniała nieznana wówczas organowi okoliczność, mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym bowiem okresie, córka wnioskodawczyni - M. M. pozostawała w instytucji wychowawczej zapewniającej jej całodobowe utrzymanie. Tymczasem, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z treści art. 3 pkt 7 powołanej ustawy wynika, iż przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie rozumieć należy dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pod pojęciem "pełne utrzymanie" mieści się zaspokojenie wszystkich uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych potrzeb, choćby na minimalnym poziomie. W ocenie Sądu do takich potrzeb niewątpliwie należy także zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych itp. Nie bez znaczenia dla oceny czy dana instytucja zapewnia "pełne utrzymanie" pozostaje też, czy utrzymanie zapewnione przez placówkę obejmuje także okresy przebywania dziecka po za taką placówką np. w okresie przerw w nauce (ferie , wakacje itp). Analiza definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy wskazuje, że ustawodawca do kategorii instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie, w rozumieniu tego przepisu zaliczył niektóre rodzaje instytucji z uwagi na ich przedmiot działalności i charakter, jednakże istotnym jest, że tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przyznawany jest na wniosek rodziców (rodzica), opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego, w celu częściowego pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Logicznym zatem jest, iż zasiłek ten nie spełniałby swojej funkcji w przypadku, gdyby dziecko znajdowało się w instytucji zapewniającej całodobowe pełne utrzymanie, a tym samym jego rodzice (opiekunowie prawni dziecka lub opiekunowie faktyczni) nie ponosiliby jakichkolwiek wydatków na jego utrzymanie. Niemniej w przypadku gdy instytucja, w której umieszczono dziecko, zapewnia jedynie częściowe bezpłatne utrzymanie dziecka to nie ma podstaw do domniemania, iż jego rodzice (opiekunowie prawni dziecka lub opiekunowie faktyczni) nie ponoszą pozostałych kosztów utrzymania tego dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 757/13 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak wynika z akt sprawy córka skarżącej - M. M. od dnia 4 kwietnia 2015 r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nr [...] w Ł.. Placówka ta zapewnia jej szkołę, książki, zeszyty, przybory piśmiennicze, ubezpieczenie zdrowotne ZZA, ubezpieczenie NW, opiekę medyczną, wychowawczą, pedagogiczną, psychologiczną oraz internat. Ponadto M. M. została zwolniona od obowiązku ponoszenia odpłatności za wyżywienie córki w ww. placówce. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie ww. ośrodka wychowawczego z 19 kwietnia 2016 r. wyraźnie jednak wskazano, iż ośrodek ten nie zapewnia podopiecznym odzieży oraz kosmetyków i kieszonkowego. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącą, iż błędne są ustalenia organu I instancji, iż jej córka M. M. od kwietnia 2015r. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie dziecka w rozumieniu art. 7 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Placówka niewątpliwie pokrywa znaczną część kosztów utrzymania dziecka, niemniej nie jest to utrzymanie pełne, bowiem matka ponosi koszty odzieży podstawowych środków czystości oraz kosmetyków. Zdaniem Sądu zupełnie nieuprawnione jest przyjęcie, że takie koszty ponoszone przez matkę M. M., nie zaliczają się do kosztów utrzymania dziecka. Ponadto zaznaczyć należy, iż z dokumentacji przesłanej przez skarżącą do organu odwoławczego w dniu 26 sierpnia 2016 r. wynika, iż w okresie świadczeniowym na jaki ustalono pierwotnie prawa do zasiłku rodzinnego na M. M., przebywała ona kilka dni w domu matki pozostając na jej pełnym utrzymaniu. Ponadto, już po wydaniu decyzji uchylającej decyzję z [...] 2015r., lecz jeszcze w okresie świadczeniowym listopad 2015 - październik 2016 r., M. M. spędziła dwa miesiące (lipiec i sierpień) w domu matki. Powyższe również przemawia za uznaniem, iż Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy nr [...] w Ł. nie zapewniał M. M. pełnego utrzymania w okresie na jaki pierwotnie przyznany był zasiłek rodzinny. Powyższe uwagi mają podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Prowadzą one bowiem do wniosku, iż decyzja z dnia [...] 2016 r. nr [...], którą Burmistrz Miasta i Gminy W. uchylił w części decyzję z dnia [...] 2015 r. nr [...] dotyczącej świadczeń rodzinnych i odmówił ich przyznania, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając tą decyzję organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjął, iż M. M. została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, mimo, iż analiza już samej tylko treści pisma Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego nr [...] w Ł. z [...] 2016 r. prowadzi do wniosku, iż ośrodek ten nie zapewnia zaspokojenia wszystkich podstawowych potrzeb życiowych podopiecznej. Ta błędne decyzja z 10 maja 2016 r. stanowiła natomiast, oparciu o art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednią podstawę do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 13 czerwca 2016 r. w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależne i orzeczeniu o ich zwrocie. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dla właściwego zastosowania powyższych przepisów konieczne jest ustalenie tzw. tożsamości sprawy, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. W sprawie niniejszej Sąd uznał, iż orzekają w granicach sprawy, które wyznacza w powołanych wyżej decyzjach ten sam podmiot, adresat praw i obowiązków – M. M. oraz przedmiot, którym jest wypłacony zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w komentowanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1390/10 oraz z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2997/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 420/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz Komentarz do art. 135 p.p.s.a. Jan Paweł Tarno, teza 5 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, uchylając wymienione wyżej decyzje, iż mógł zastosować art. 135 p.p.s.a., bowiem zarówno decyzja Burmistrz Miasta i Gminy W. z [...] 2016 r., podjęta po przeprowadzonym po wznowieniu postępowania, jak i decyzje o uznaniu za świadczenie nienależne, wydane zostały w granicach tej samej sprawy, a jednocześnie jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja Burmistrz Miasta i Gminy W. [...] 2016 r. oparte były na wadliwej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. z [...] 2016 r., a wada ta była na tyle istotna, iż uzasadniała uchylenie wszystkich wymienionych w sentencji wyroku decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z 10 maja 2016 r. nr [...] (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2016 r. oraz poprzedzająca decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 13 czerwca 2016 r. zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przeprowadzić wznowione postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. (nr [...]) postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych przyznanych M. M. decyzją z dnia 22 września 2015 r. nr [...] i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a. Organ winien przy tym wziąć pod uwagę rozważenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a dotyczące wykładni przepisu art. 7 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego ponoszenia wydatków zawiązanych z utrzymaniem M. M..