II SA/Go 1031/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G D.D. i M.W. spółka jawna na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa. III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz G D.D. i M.W. spółka jawna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych zwrotem kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2016 r. Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa, dalej także IZ) oceniająca w ramach prowadzonego konkursu w ramach osi priorytetowej 8 - Nowoczesna edukacja, działania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 (dalej jako Konkurs) wniosek G D.D. i M.W. spółka jawna o dofinansowanie nr [...] pt. "akademia kompetencji językowych i komputerowych" (dalej jako: wniosek lub projekt) poinformowała skarżącą, iż wniosek został oceniony negatywnie, nie otrzymując dofinansowania i uzyskał końcowy wynik oceny 0 punktów. IZ wskazała m.in., że projekt nie spełnia kryterium nr 4, które brzmi: W ramach projektu co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach, tj. o wykształceniu średnim. Zdaniem IZ projektodawca nie zagwarantował, że co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach. W proteście skarżąca wskazała, że dokonana ocena kryterium dostępu jest sprzeczna z treścią wniosku o dofinasowanie (oraz zasadami logicznego rozumowania). Zaznaczono, że zgodnie z opisem grupy docelowej "UP stanowią 1422 os w wieku 25-64 lata, w tym 812 K i 610 M, w wieku po 50 r.ż (427 os) lub o niskich kwalifikacjach (do ISCED 3 włącznie; 995 os), zam. (zgodnie z Kc) w WL, w tym na terenach wiejskich (co najmniej 50% UP-711 os.), chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencje w zakresie języków obcych i ICT, zgłaszających z własnej inicjatywy chęć kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych". Zatem 100% uczestników projektu stanowią osoby w wieku 50 lat i więcej i/lub osoby o niskich kwalifikacjach. Nie ma możliwości udziału w projekcie osoby, która nie należy do jednej lub drugiej grupy. Ten prosty i jakże oczywisty fakt – zdaniem wnioskodawcy – obala także inny argument IZ, że część osób po 50 roku życia będzie mieć niskie kwalifikacje (i na odwrót) – z pewnością tak będzie, jednak sformułowania wniosku jednoznacznie wykluczają udział w projekcie osób, które nie należą do jednej z tych kategorii (wiek lub niskie kwalifikacje). Zatem nie ma możliwości, aby 90% kosztów bezpośrednich nie zostało wydanych na wskazane osoby, zgodnie z kryterium nr 4. Nawet gdyby w ślad za oceniającymi mnożyć sytuacje hipotetyczne, że część nie skorzysta z 4 semestrów kursu językowego (ale np. z dwóch), to koszty bezpośrednie w projekcie ulegną obniżeniu, ale i tak 100% tychże kosztów będzie skierowana tylko i wyłącznie do osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach. Protest skarżącej nie został uwzględniony. W piśmie informującym o takim rozstrzygnięciu z [...] listopada 2016 r. nr [...], IZ wskazała, że podanie we wniosku, że w projekcie na 1422 osoby, udział weźmie 427 osób w wieku po 50 roku życia lub 995 o niskich kwalifikacjach, nie gwarantuje, że 100% uczestników to będą osoby w wieku 50+ oraz o niskich kwalifikacjach. Z matematycznego punktu widzenia można stwierdzić, że jest to suma wszystkich uczestników projektu. Nie mniej jednak z merytorycznego punktu widzenia, zapis budzi wątpliwości, gdyż wnioskodawca we wniosku o dofinasowanie projektu wskazuje, że uczestnikami projektu będą osoby należące do co najmniej jednej z grup tj. osób po 50 roku życia i osób o niskich kwalifikacjach. Wątpliwości budzi zapis "co najmniej", który nie wskazuje jednoznacznie, iż 100% grupy docelowej będą stanowiły tylko te osoby, ale wskazuje na możliwość objęcia wsparciem osób spoza wskazanych grup. Rodzi to sytuacje w której jeden uczestnik będzie spełniał jednocześnie kilka kryteriów grupy docelowej, tj. osoba w wieku 50+, o niskich kwalifikacjach, zamieszkująca tereny wiejskie. Tym samym w grupie osób w wieku 50+ będą kwalifikowane np. osoby z niskimi kwalifikacjami i odwrotnie. IZ wskazała, że obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawienie informacji we wniosku z sposób wyczerpujący i konkretny w takiej formie aby oceniający mógł się zapoznać z informacjami zawartymi w przedmiotowej aplikacji. Wnioskodawca nie zawarł chociażby deklaracji, która pozwalałaby w tym wypadku na potwierdzenie spełnienia kryterium dostępu, zatem nie zagwarantował, zgodne z brzmieniem kryterium, że co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach. W skardze wniesionej z zachowaniem szczególnego terminu i warunków formalnych skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej ocenie (informacji o nieuwzględnieniu protestu) skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.) poprzez dokonanie oceny wniosku na podstawie wadliwej dokumentacji konkursowej (brak spójności pomiędzy kryteriami dostępu sformułowanymi w Kryteriach wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązującymi w ramach konkursu: Nr [...] a Regulaminem Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020, Oś Priorytetowa 8 Nowoczesna edukacja Działanie 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych, konkurs Nr [...], 2/. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób sprzeczny z zasadami logicznego wnioskowania, 3/. art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020 poprzez odrzucenie wniosku, który spełnił kryteria wyboru określone w Regulaminie konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020. W uzasadnieniu skargi wskazano na wady samej dokumentacji konkursowej, które w ocenie skarżącej zdeterminowały błędy w dokonanej ocenie wniosku. Zaznaczono, że w dokumencie Kryteria wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązujące w ramach konkursu: Nr [...] zostały sformułowane w następujący sposób: "W ramach projektu co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach tj. o wykształceniu co najwyżej średnim (zgodnie z ISCED 2011 UNESCO poziom do ISCED 3 włącznie)". W Regulaminie Konkurs Regionalny Program Operacyjny – 2020 w pkt 4 – Wymagania grupy docelowej opisano kryterium dostępu w odmienny sposób: "w ramach Działania 8.3 90% środków zostaje przeznaczona na wsparcie osób najbardziej potrzebujących, tj. osób w wieku 50 lat i więcej oraz o niskich kwalifikacjach". Różnica w opisie sprowadza się do użycia koniunkcji z alternatywą rozłączną zamiennie z koniunkcją. Pomimo, iż językowo polega to użyciu lub braku użycia słowa "lub", znaczeniowo powstaje sprzeczność nie dająca się usunąć w ramach wykładni. Odmiennie niż koniunkcja alternatywa zachodzi wówczas gdy jeden z jej elementów jest zaprzeczeniem pozostałego lub oba elementy są prawdziwe. Koniunkcja tylko wówczas, gdy oba elementy są prawdziwe. Inaczej mówiąc w kryteriach wyboru kryterium dostępu zakłada wsparcie grupy składającej się z osób 50+ i o niskich kwalifikacjach lub o niskich kwalifikacjach lub 50+. Zaś w Regulaminie kryterium dostępu zakłada wsparcie osób w wieku 50+ oraz o niskich kwalifikacjach. W świetle powyższego należy stwierdzić, że podstawową wadą dokumentacji konkursowej był brak przejrzystości i wewnętrzna sprzeczność, co doprowadziło do błędnej oceny sprawdzających wniosek skarżącej. Odnosząc się do oceny spełnienia przez skarżącą kryterium stwierdzono, że dokonana ocena kryterium dostępu nr 4 jest sprzeczna z treścią wniosku o dofinansowanie (oraz zasadami logicznego wnioskowania). Zgodnie z opisem grupy docelowej "UP stanowią 1422 os w wieku 25-64 lata, w tym 812 K i 610 M, w wieku po 50 r.ż (427 os) lub o niskich kwalifikacjach (do ISCED 3 włącznie; 995 os), zam. (zgodnie z Kc) w WL, w tym na terenach wiejskich (co najmniej 50% UP-711 os.), chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencje w zakresie języków obcych i ICT, zgłaszających z własnej inicjatywy chęć kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych". Zatem 100% uczestników projektu stanowią osoby w wieku 50 lat i więcej i/lub osoby o niskich kwalifikacjach. Nie ma możliwości udziału w projekcie osoby, która nie należy do jednej lub drugiej grupy. Ten prosty i jakże oczywisty fakt – zdaniem wnioskodawcy – obala także inny argument IZ, że część osób po 50 roku życia będzie mieć niskie kwalifikacje (i na odwrót) – z pewnością tak będzie, jednak sformułowania wniosku jednoznacznie wykluczają udział w projekcie osób, które nie należą do jednej z tych kategorii (wiek lub niskie kwalifikacje). Zatem nie ma możliwości, aby 90% kosztów bezpośrednich nie zostało wydanych na wskazane osoby, zgodnie z kryterium nr 4. Nawet gdyby w ślad za oceniającymi mnożyć sytuacje hipotetyczne, że część nie skorzysta z 4 semestrów kursu językowego (ale np. z dwóch), to koszty bezpośrednie w projekcie ulegną obniżeniu, ale i tak 100% tychże kosztów będzie skierowana tylko i wyłącznie do osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że błędne jest założenie IZ, że wnioskodawca nie zawarł chociażby deklaracji, która pozwalałaby na potwierdzenie kryterium dostępu. Oceniający wniosek oparł się jedynie na treści pkt 3.1.1 (opis projektu) oraz 3.2.2 (cel główny projektu), wspierając się na użytym określeniu "co najmniej". Zupełnie została pominięta zaś treść punktu 4.1 opisującą grupę docelową: "UP stanowią 1422 os w wieku 25-64 lata, w tym 812 K i 610 M, w wieku po 50 r.ż (427 os) lub o niskich kwalifikacjach (do ISCED 3 włącznie; 995 os), zam. (zgodnie z Kc) w WL, w tym na terenach wiejskich (co najmniej 50% UP-711 os.), chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencje w zakresie języków obcych i ICT, zgłaszających z własnej inicjatywy chęć kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1., b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 64 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które są zapisane w ustawie. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy, który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy. Odnosząc się do kwestii spornych wskazać należy, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinasowanie projektu "akademia kompetencji językowych i komputerowych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2020, Działanie 8.3 Upowszechnianie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych, Typ I. Wsparcie dla osób dorosłych (w tym zwłaszcza osób w wieku powyżej 50 lat, osób o niskich kwalifikacjach) chcących podnosić swoje umiejętności, wiedzę i kompetencję w zakresie języków obcych i ICT poprzez udział w edukacji pozaformalnej uwzględniające popytowy system dystrybucji usług rozwojowych – zgodnie z SZOOP RPO-2020. We wniosku w opisie projektu wskazano, że w projekcie wezmą udział 1422 os. w wieku 25-64 lata, należące do co najmniej jednej z grup: - os. po 50 r.ż. lub - os. o niskich kwalifikacjach, zam. w woj. (w tym co najmniej połowa uczestników będzie pochodzić z terenów wiejskich). Zgodnie z Regulaminem Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020 - w ramach Działania 8.3 90% środków zostaje przeznaczona na wsparcie osób najbardziej potrzebujących, tj. osób w wieku 50 lat i więcej oraz o niskich kwalifikacjach. Kryteria wyboru projektów dla Poddziałania 8.3 Upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych RPO 2020 finansowanych z EFS obowiązujące w ramach konkursu Nr [...], są natomiast następujące: w ramach projektu co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach tj. o wykształceniu co najwyżej średnim (zgodnie z ISCED 2011 UNESCO poziom do ISCED 3 włącznie). Zdaniem Sądu tak określone kryterium nie jest jasne, choć - jako kryterium formalne (zważywszy na skutek jego niespełnienia) - powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do jego rozumienia. W Kryteriach wyboru projektu w odróżnieniu od Regulaminu, użyto koniunkcji z alternatywą rozłączną zamiennie z koniunkcją. Jak zatem trafnie zauważała skarżąca spółka występuje brak spójności pomiędzy kryteriami dostępu sformułowanymi w Kryteriach wyboru projektu a Regulaminem. W ocenie IZ skarżąca spółka we wniosku nie zagwarantowała, zgodnie z brzmieniem kryterium, że co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach. Sąd nie podziela tego stanowiska, przyznając w tym zakresie rację skarżącej. Wskazać bowiem należy, że w punkcie 3.1 wniosku podano, że w projekcie wezmą udział 1422 os. w wieku 25-64 lata, należące do co najmniej jednej z grup: - os. po 50 r.ż. lub - os. o niskich kwalifikacjach, zam. w woj. (w tym co najmniej połowa uczestników będzie pochodzić z terenów wiejskich). Natomiast w punkcie 4.1 wniosku, opisującym kogo skarżąca obejmie wsparciem w ramach projektu, skarżąca wskazała, czy też uszczegółowiła, że uczestnicy projektu stanowią 1422 osoby w wieku 25-64 lata, w tym 812 Kobiet i 610 Mężczyzn, w wieku po 50 r.ż. (427 os) lub o niskich kwalifikacjach, zamieszkałe także na terenach wiejskich. Przy tak sformułowanym wniosku - zgodnie z ogólnymi zasadami logiki - przyjąć należy, że 100% uczestników projektu stanowią osoby w wieku 50 lat i więcej i/lub osoby o niskich kwalifikacjach. Nie ma możliwości udziału w projekcie osób, które nie należą do jednej z kategorii: wiek lub niskie kwalifikacje. Słusznie zatem wskazała w skardze strona skarżąca, iż nie ma też możliwości, aby 90% kosztów bezpośrednich nie zostało wydanych na wskazane we wniosku osoby. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (art. 62 ust. 8 pkt 1 lit. a, pkt I wyroku). Z tych też względów sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję (pkt II wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a. (pkt III wyroku).