III SA/Lu 1209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania H., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w dniu [...] marca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek H. o przyznanie płatności na rok 2015. We wniosku skarżący wnosił o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła oraz płatności do krów. W dniu 24 lipca 2015 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że w dniu 5 listopada 2015 r. kontrola została uniemożliwiona, a producent rolny został poinformowany, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli będzie skutkowało odmową przyznania płatności. Wobec zapisów w raporcie kontroli Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał za nieuzasadnione zawarte w odwołaniu twierdzenie rolnika o jego nieobecności w trakcie kontroli. Organ wskazał, że okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Mając natomiast na względzie ustalony w postępowaniu administracyjnym fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w świetle przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z późn. zm.) zasadna była odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła oraz płatności do krów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając: - naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz 77 k.p.a., polegające na naruszeniu słusznego interesu strony poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na prawdzie formalnej, nieprzedstawienie w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek leżących u podstaw zaskarżonej decyzji, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, niewysłuchanie słusznych twierdzeń strony; - naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sposób nie wyjaśniający dokładnie stanu faktycznego sprawy i nieprzedstawienie w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek leżących u podstaw utrzymanej decyzji, wydanej w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez nieprzyznanie płatności, mimo spełnienia przesłanek wymaganych do ich przyznania; - naruszenie art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w sytuacji, gdy w terminie rzeczonej kontroli beneficjent nie był obecny na obszarze gospodarstwa wytypowanego do kontroli, co skutkowało niemożnością jej przeprowadzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności stanowiła okoliczność uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt. W związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego normuje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551 z późn. zm.). Stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach wymienionych w punkcie 1 lit. a-d, w tym między innymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (art. 1 pkt 1 lit. d ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczynane jest na wniosek, który może być złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 21 ust. 1 ustawy). W myśl art. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Zarówno ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. Stosownie do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Na gruncie prawa krajowego przepis art. 36 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewiduje, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 37 ust. 5 ustawy o płatnościach osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) dostępu do zwierząt; 3) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 4) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 5) pobierania próbek do badań; 6) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Wymaga podkreślenia, że z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane dalej "raportem". W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła (art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o płatnościach). Zarazem przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09 stwierdził, że stanowi ono autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, że wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 8/12). Okoliczności mogące stanowić przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne wyłączające zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Należą do nich m.in. śmierć beneficjenta, długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym, zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym, choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw, wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Wyłączenie zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 z uwagi na przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne uzależnione jest dodatkowo od ich zgłoszenia w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju oświadczenie i zobowiązanie zawarte są również w podpisanym przez H. wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika jednak z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 5 listopada 2015 r., co wypełnia dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Na taką okoliczność wskazują wprost zapisy w protokole z czynności kontrolnych z dnia 5 listopada 2015 r. W protokole stwierdzono bowiem, że producent rolny nie zgodził się na przeprowadzenie kontroli, jak również, że pouczono producenta rolnego, iż uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli będzie skutkować odmową płatności oraz, że producent rolny konsekwentnie nie zezwolił na wejście na teren gospodarstwa w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych. W świetle przywołanych zapisów protokołu z czynności kontrolnych należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie mogło być bowiem uznane za wiarygodne twierdzenie skarżącego, iż nie był obecny w czasie czynności kontrolnych, skoro z protokołu wynika wprost okoliczność kierowania do rolnika pouczenia przez osobę kontrolującą w czasie czynności w dniu 5 listopada 2015 r. Wyjaśnienia skarżącego pozostawały więc w sprzeczności z treścią raportu. Wymaga zaś podkreślenia, że raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne. Stąd – co do zasady – przypisuje się mu wiarygodność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1626/14). Protokół kontroli został przesłany skarżącemu drogą pocztową. Skarżący, mimo otrzymania protokołu kontroli, co przyznał na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie zgłosił w terminie zastrzeżeń do jego treści, jak również nie wykazał okoliczności przeciwnych, niż wynikające z protokołu kontroli. Z omówionych przyczyn nie zasługują na podzielenie podniesione w skardze zarzuty niewyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wyjaśnień strony. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do treści tych wyjaśnień, słusznie jednak uznając, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym. W związku z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego trzeba wskazać, że ustawa o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego zawiera przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9, art. 10 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – zobowiązujących organ do udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej oraz do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, a także do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego jednoznacznie stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach uregulowanych tą ustawą, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada zatem na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża więc obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący nie wskazał w toku postępowania administracyjnego dowodu podważającego treść raportu z czynności kontrolnych, wobec czego oraz w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 odmowa przyznania skarżącemu płatności była w pełni uzasadniona. Z treści wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które w niniejszej sprawie nie były wskazywane, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okolicznościach sprawy kontrola na miejscu dotyczyła wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W sytuacji uniemożliwienia tej kontroli jej następstwem musiało być odrzucenie wniosku, to jest odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Trzeba też zauważyć, że skarżący powinien był liczyć się z konsekwencjami uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, gdyż został o tym pouczony. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza też prawa materialnego Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.