I OSK 2878/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 195/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 195/17 oddalił skargę P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., reprezentowany przez adwokata P. Z.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy nakładające obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnej oceny przesłanek określonych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna zostać uwzględniona; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności przytoczone i wykazane przez skarżącego nie stanowią szczególnych okoliczności w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych i jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Na podstawie art. 176 §2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż P. S. we wniosku z [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2916 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania świadczenia. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku wskazując, że została ona należycie uzasadniona i tym samym uznając, że nie była dowolna. Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 531/17). Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Omawiane świadczenie, co podkreślił również Sąd pierwszej instancji, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego, określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący, na dzień orzekania przez organ administracyjny, nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2014 r. skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w okresie 55 lat życia udokumentował tylko 17 lat, 8 miesięcy i 28 dni łącznych okresów ubezpieczenia. W okresie 10 lat przypadających przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok i 27 dni okresu składkowego. Z dniem [...] grudnia 1997 r. wnioskodawca zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez ponad 15 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W okresie tym nie była w stosunku do skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia bądź inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Okoliczności powyższe wynikają z akt sprawy. Nie zostały one podważone przez skarżącego, a w toku postępowania administracyjnego nie wskazał on żadnego innego zdarzenia bądź trwałego stanu wykluczających aktywność zawodową. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a., uwzględnił wniosek dowodowy skarżącego i przeprowadził dowody wnioskowane w nim. Sąd Wojewódzki ocenił przedłożone "kserokopie zaświadczeń pracodawców", u których skarżący, aktywnie poszukiwał pracy i prawidłowo uznał, że w istocie stanowią jedynie kserokopie pieczątek różnych podmiotów zawierające nazwę podmiotu, adres, NIP i numer telefonu. Nie dowodzą zatem samodzielnego, aktywnego poszukiwania pracy przez okres ponad 15 lat przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy. Zasadnie też Sąd Wojewódzki uznał, że sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, to należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające. Stan sprawy został zatem przez organy prawidłowo ustalony na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego i prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki. Okoliczności sprawy zostały rozpatrzone i prawidłowo ocenione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie precyzują na czym konkretnie miało polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty zostały wskazane w sposób ogólnikowy bez odniesienia do okoliczności sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienia, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wymóg ten nie został przez autora skargi kasacyjnej spełniony. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie jest również zasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako formę naruszenia tego przepisu jego błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja na poparcie tego zarzutu wskazuje raczej niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na tym, że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę art. 83 ust. 1. Uchybienie to nie jest na tyle istotne, aby uniemożliwiło ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, zatem należało uznać, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesiony zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Analizując niniejszą sprawę pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności" Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że nie zostały one wykazane w rozumieniu ww. przepisu. Przywołane zdarzenia nie miały charakteru zewnętrznego, obiektywnego i niezależnego od woli skarżącego kasacyjnie. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego, którą dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy. Z tego też względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku dokumenty załączone do skargi kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.