I OSK 3405/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 559/15 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 559/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. SKO w W. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], nr [...], którą to decyzją odmówiono S. L. udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r., tj. udostępnienia "kopii pisma Pani D. S. z dnia 4 czerwca 2014 r." Uchylając zaskarżoną decyzję, organ II instancji stwierdził, że jeżeli żądany dokument, w ocenie organu I instancji, nie stanowi informacji publicznej, nieprawidłowym było wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Uchylając zaskarżoną decyzję, organ II instancji w wytycznych wskazał, że należy ponownie ocenić, czy żądane we wniosku informacyjnym dokumenty stanowią informację publiczną. Wskazał, że w przypadku uznania, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydawania decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy. S. L., wnosząc w skardze do WSA w Warszawie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podniósł naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 107 oraz art. 138 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ nie zbadał, czy żądane przez niego informacje, w postaci kopii "pisma Pani D. S. z dnia 4 czerwca 2014 r." stanowią informację publiczną, czy też nie. Twierdził, że z uzasadnienia organu II instancji nie wynika, czy organ zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację jako informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchylenie decyzji organu I instancji było konieczne ze względu na fakt, iż organ nie przedstawił i nie zgromadził materiału dowodowego, wystarczającego do oceny materialnoprawnej spornego zagadnienia. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SA/Wa 559/15 WSA w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę S. L. na decyzję SKO w W. z dnia [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, iż organ II instancji – SKO w W. – uwzględnił odwołanie skarżącego, wniesione od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], którą to decyzją odmówiono jemu udostępnienia żądanych informacji. Oznacza to, w ocenie WSA w Warszawie, że odwołanie skarżącego odniosło skutek, albowiem organ II instancji uchylił niekorzystną dla strony decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Uzasadniając decyzję uchylającą, organ II instancji prawidłowo wskazał w wytycznych, skierowanych do organu I instancji, iż rozpoznając sprawę ponownie, koniecznym jest dokonanie oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W ocenie WSA w Warszawie, trafnie organ II instancji uznał, że ocena tej podstawowej kwestii jest dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pierwszoplanowa, albowiem dopiero zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.), pozwoli na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej ma w ogóle zastosowanie. Trafnie też zatem organ II instancji stwierdził, iż w sytuacji przesądzenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie będzie miała zastosowania i brak będzie podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepisy tejże ustawy. Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), złożył skarżący reprezentowany przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wyliczając je na kwotę 757 zł (200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, 200 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 17 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, 240 zł kosztu zastępstwa procesowego). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niedostatecznej kontroli sprawy ze skargi w przedmiocie nieprawidłowości decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. t.j. z naruszeniem obowiązujących norm prawa procesowego; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia decyzji), pomijając istotną okoliczność dotyczącą tego, że organ II instancji rażąco naruszył normy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie oddalił skargę, pomimo, że organ II instancji dopuścił się rażących uchybień w prowadzonym przezeń postępowaniu administracyjnym; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji uznał, iż sam fakt uwzględnienia odwołania skarżącego przesądza o prawidłowości przeprowadzonego postępowania, a w ślad za tym wydanej decyzji. WSA w Warszawie tym samym uznał, iż podjęte przez SKO w W. rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o obowiązujące przepisy prawa zarówno materialnego jak i procesowego. W ocenie kasatora Sąd I instancji pominął przy tym fakt, iż SKO w W. nie przeprowadziło wyczerpującego postępowania dowodowego, tym samym nie rozpatrzyło istoty sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie zignorował fakt, iż SKO w W. nie podjęło jakiejkolwiek próby wezwania organu I instancji do uzupełnienia akt o pismo będące przedmiotem wniosku skarżącego. WSA w Warszawie przeoczył też fakt, iż organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu faktycznie poprzestał na przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie i uchyleniu decyzji organu I instancji. WSA w Warszawie umknęło, iż SKO w W. faktycznie nie zrobiło nic, choć jako organ II instancji zobligowany normami zapisanymi w k.p.a. tak do prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i do wyczerpującego zebrania (i oceny) całości materiału dowodowego we własnym zakresie, winien od organu I instancji pozyskać istotne informacje lub dowody, oraz wyjaśnić lub doprecyzować kwestie istotne dla rozstrzygnięcia (art. 7 k.p.a.). Kasator dodał, że Sąd I instancji przeoczył, że SKO w W. uchylając decyzję organu I instancji poprzestało na niewystarczającym uzasadnieniu, iż "wskutek [..] nieprzedstawienia przedmiotowego dokumentu Kolegium zostało pozbawione możliwości jego oceny", argumentując, iż "pozbawienie możliwości" polegało na nieprzedstawieniu przedmiotowego pisma przez organ I instancji. Tymczasem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2592/13 "Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając przez to dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. jedynie, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.". W ocenie kasatora WSA w Warszawie przeoczył fakt odstąpienia przez SKO w W. od fundamentalnej zasady dwuinstancyjności w przeprowadzonym przezeń postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.). Argumentuje, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota więc tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy. Postępowanie przed organem drugiej instancji winno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 k.p.a., Lex (Lex Omega) 052012 i powołane tam orzecznictwo). Motywy rozstrzygnięcia, jakie powinny zostać podane w uzasadnieniu decyzji, muszą odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania tego organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby również w postępowaniu sądowym możliwe było dokonanie weryfikacji stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia "pierwszoplanowości" zagadnienia, czy wnioskowana informacja była informacją dotyczącą spraw publicznych, czy też nie, przesądzając tym samym o prawidłowości prowadzonego postępowania oraz zupełnie ignorując poruszone w skardze kwestie naruszenia prawa procesowego. WSA w Warszawie przemilczał fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podobna znaleźć ani wyczerpującego uzasadnienia ani chociażby próby zbadania, czy przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pismo p. D. S.) jest informacją o sprawach publicznych, czy też nie. Organ II instancji odstąpił od zbadania powyższego zagadnienia, a WSA w Warszawie nie dopatrzył się w tej kwestii uchybienia. Skarżący kasacyjnie zarzucił również lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, cytując obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/14 oraz wyroku NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 587/14, stanowiące o tym, jak powinno wyglądać uzasadnienie wyroku, jednakże nie odnosząc ich w żaden sposób do zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, że rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], którą to decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r., tj. udostępnienia "kopii pisma Pani D. S. z dnia 4 czerwca 2014 r." Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że SKO w W. powinno uzupełnić we własnym zakresie materiał dowodowy w sprawie i wydać decyzję reformatoryjną, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. NSA uznaje ten pogląd za nieuzasadniony. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku należy zauważyć, że rozstrzygnięcie SKO w W. ma charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy Sąd I instancji zasadnie uznał, że pozostaje ono w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dalej wskazać należy na treść art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten oznacza, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, i pogląd ten podziela skład rozpatrujący niniejszą sprawę, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Art. 16 ust. 1 ustawy zatem ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy (tak NSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, oraz z 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02). Zawiadomieniem wnioskodawcy kończy się postępowanie także w przypadku, gdy istnieje odrębny - zawarty w innych aktach rangi ustawowej - tryb dostępu do informacji publicznej, na co z resztą m.in. powołuje się organ I instancji wskazując, że skarżący ma dostęp do akt postępowania administracyjnego, gdyż jest jego stroną. Organ również nie ma obowiązku wydawania w tej materii decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji, stąd decyzja Prezydenta W. z dnia [...], odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że nie jest to informacja publiczna oraz że może on uzyskać żądany dokument poprzez skorzystanie z uprawnień strony postępowania administracyjnego, to jest poprzez wgląd w akta sprawy, nie mogła się ostać. Jednocześnie należy również zauważyć, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, bo byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem uprawnienie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- przyznające organowi odwoławczemu możliwość orzekania co do istoty sprawy - nie powoduje, w związku z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., aby organ musiał z mocy ustawy sprawę rozpoznać i orzec o jej istocie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z przepisami proceduralnymi i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie). Wręcz przeciwnie - w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W niniejszym postępowaniu organ II instancji nie mógł również rozstrzygnąć sprawy udostępnienia informacji publicznej (czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie), bowiem nie był jej dysponentem. W związku z tym ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie, w której podzielił pogląd organu II instancji, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uznać za prawidłową. Stąd też niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z podniesionymi w uzasadnieniu zarzutami naruszenia art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i motywami tego rozstrzygnięcia nie znaczy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu w rozumieniu wskazanego przepisu. Trzeba mieć również na uwadze, że obszerne uzasadnienie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., składające się z cytatów fragmentów orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostało w żaden sposób przeniesione na grunt rozpatrywanej sprawy. W świetle przedstawionych wyżej uwag za nietrafne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, stąd też NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 2 8