II OSK 2078/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 55/16 odrzucającego skargę T.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 4 1 Postanowieniem z 22 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.K. (dalej jako "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy. Pismem z 4 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła do Rady Miasta Stołecznego Warszawy skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie podjęcia działań nadzorczych i naprawczych dotyczących naruszenia ładu przestrzennego, prawa budowlanego oraz praw właścicielskich skarżącej zagwarantowanych Konstytucją. Następnie pismem z 11 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta m. st. Warszawy. Skarga ta dotyczyła skargi wniesionej do Rady Miejskiej 4 grudnia 2015 r. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga na szeroko rozumiane nieprawidłowe działanie organów przewidziana została w art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") Właściwym do rozpoznania tego rodzaju skarg są organy określone w art. 229-230 - dział VIII k.p.a. Skarga przewidziana w powyższych przepisach k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Taki też tryb zaskarżenia wybrała skarżąca wnosząc skargę na przewlekłe postępowanie Prezydenta do Rady Miejskiej. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że skarżąca w postępowaniu na przewlekłość postępowania Prezydenta w związku z jej skargą wniesioną do Rady Miasta st. Warszawy (na Prezydenta) domagała się ukarania Prezydenta za nieudzielenie odpowiedzi do Rady Miasta st. Warszawy. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego (uregulowanych w dziale VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność lub przewlekłość organu. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że wniesiona w tej sprawie skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i jako taka nie podlegała ocenie sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów w toku postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. nie są przepisami prawa materialnego, lecz przepisami o charakterze ustrojowym. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącej jako skargę wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje jedynie w sytuacji, gdy dopuszczalna jest skarga na rozstrzygnięcia, które wymienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Rolą Sądu I instancji była analiza, czy pismo złożone przez skarżącą mogło zostać załatwione w drodze zaskarżalnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, analiza złożonego przez skarżącą pisma, którego niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na przewlekłość postępowania, prowadzi do wniosku, że pismo to nie mogło zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez wojewódzki sąd administracyjny. W szczególności z żadnego z pism skarżącej nie wynika, że domagała się od Prezydenta m.st. Warszawy dostępu do informacji publicznej. Potwierdza to także złożenie pisma z 4 grudnia 2015 r. do Rady Miejskiej, która jest organem właściwym do rozpoznania skargi w trybie działu VIII k.p.a. (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie i wyrażony przez Sąd I instancji, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a w tej sprawie dokonał jedynie ustalenia przedmiotu sprawy na podstawie dostępnych akt administracyjnych. Wynik tej analizy został w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie to zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Po trzecie, błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na akt lub czynność w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie był i nie mógł być zastosowany przez Sąd I instancji w tej sprawie, lecz może stanowić podstawę prawną do uwzględnienia tego rodzaju skargi na akt lub czynność, a nie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto Sąd I instancji nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonego do tego Sądu aktu lub czynności, jak również nie oceniał czy organ pozostawał bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie, ponieważ stwierdził, że sprawa ta pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, co stanowiło przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2 1