II SA/Bk 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi U. SA w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2016 roku nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego U. SA w B. kwotę 2734 (dwa tysiące siedemset trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2016 r. znak [...], którą ustalono U. Spółce Akcyjnej w Ł. (dalej jako Spółka lub skarżąca Spółka) opłatę adiacencką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 7 910,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4907 m2. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Ł. od sierpnia 2016 r. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia Spółce opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyżej opisanej. Pierwsza wydana w tej sprawie przez Prezydenta decyzja ustalająca kwotę opłaty (z dnia [...] sierpnia 2016 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło następujące uchybienia: - brak dokumentacji dotyczącej stanu ulicy sprzed wykonania robót określanych jako budowa drogi, niewskazanie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym do jakiego rodzaju i stanu ulicy nieruchomość miała pierwotnie dostęp – SKO wskazało, że ustalenia w tym zakresie są niezbędne z uwagi na treść art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.); - nie ustalono jednoznacznie momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi (momentu o charakterze prawnym a nie wyłącznie faktycznym) – na podstawie przepisów odrębnych tj. przepisów prawa budowlanego (art. 148b u.g.n.); - znajdujące się w aktach sprawy: zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych w drodze parkingów z dnia [...] września 2013 r. są jedynie dowodami zgłoszenia drogi do odbioru, zaś akta sprawy nie zawierają wskazanego przez Prezydenta pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r. z informacją, że termin użytkowania drogi rozpoczął się od dnia [...] października 2013 r. Kolegium wskazało, że nie wyklucza, iż w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże aby tak przyjąć, datę stworzenia tych warunków należy ustalić w sposób jednoznaczny. Jak wskazało również Kolegium w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena operatu szacunkowego jest dowolna i niepełna: - operat nie zawiera uzasadnienia obliczeń i wyniku wyceny wymaganych przez § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego; nie uzasadniono przyjęcia takich a nie innych cech nieruchomości mających wpływ na wartość poszczególnych współczynników korygujących, w tym przypisanie odpowiedniej wagi cechom nieruchomości (przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej); z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając poszczególne wagi cech; operat zawiera jedynie dane liczbowe i enigmatyczne informacje, których - z braku uzasadnienia - nie można odnieść do konkretnych (fizycznych i funkcjonalnych) cech nieruchomości; - z treści operatu nie wynika, że uwzględniono przepis § 40 ust. 2 rozporządzenia, mimo jego powołania przez rzeczoznawcę. Nie wskazano informacji dotyczących stanu wycenianej nieruchomości sprzed wybudowania drogi jak i po, brak jest dokładnego opisu zakresu wykonanych robót. Stanowi to naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - lektura operatu szacunkowego musi umożliwiać weryfikację podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Sporządzony w sprawie operat tego warunku nie spełnia, bowiem charakterystyka poszczególnych cech jest zdecydowanie niewystarczająca. Kolegium stwierdziło też, że operat nie spełnia wymagania § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż brak jest w nim szczegółowego opisu nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania, w szczególności w aspekcie stopnia i rodzaju ich uzbrojenia; - w zestawieniach tabelarycznych rzeczoznawca nie podał numerów poszczególnych nieruchomości; nadto Kolegium wskazało, że w kwestiach porównawczych wystarczy należyty opis nieruchomości, nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy; - przykładowo Kolegium wskazało, że np. nieruchomości wykazane w pkt 9 i 11 (tab. 2) położone na są terenach niezainwestowanych i rolnych (niewskazanych do zabudowy), oznaczonych w Studium... symbolem ZNR, a zatem nie mogły być wzięte do porównań. Trudno też, zdaniem Kolegium, doszukiwać się podobieństwa nieruchomości (poz. 7, tab. 2) o powierzchni 94 m2 z działką wycenianą o powierzchni 4907 m2. Budzi zatem zastrzeżenia przyjęte kryterium podobieństwa. Także położenie szczegółowe (przyjęte jako jedna z czterech cech) zostało całkowicie pominięte zarówno w opisie wycenianej nieruchomości jak i w opisie nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie transakcyjnej, a mimo to rzeczoznawca (nie wiadomo na jakiej podstawie) w procesie wyceny uznał położenie szczegółowe nieruchomości wycenianej za dobre, nieruchomości o cenie najniższej - za dostateczne, zaś nieruchomości o cenie najwyższej - za bardzo dobre. Nadto nie wykazał w operacie szacunkowym, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości Spółki. Kolegium wskazało też, że korespondencja została wysłana na niewłaściwy adres (została skierowana do U. Spółka Akcyjna i wysłana na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków - ul. [...], gdy tymczasem w aktach administracyjnych brak jest stosownego powiadomienia o zmianie adresu Spółki oraz pisma wskazującego nowy adres). Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła do sądu administracyjnego Spółka U., zaś tutejszy Sąd orzekając wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Bk 759/16 skargę oddalił. Skład orzekający w tamtej sprawie sformułował następujące stanowisko: - za bezzasadny uznał zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Co prawda, jak przyznał, stroną w sprawie jest Spółka Akcyjna U. z siedzibą w B., zaś korespondencja była kierowana do Oddziału Drogowego U. z siedzibą w Ł. przy ul. [...], jednakże uchybienie to stanowiące naruszenie art. 45 K.p.a. nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. Doręczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym realizowane na adres Oddziału Spółki w Ł. (w drugiej instancji realizowane prawidłowo na adres w B.) - nie skutkowały w żaden sposób wpływem na wynik sprawy jak też niemożnością udziału Spółki w postępowaniu. Spółka dokonywała terminowo czynności procesowych, co świadczy o braku ograniczenia jej uprawnień jako strony postępowania, mimo nieprawidłowego doręczenia w pierwszej instancji; - bezskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. Kolegium prawidłowo przyjęło, że "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" następuje po legalnym umożliwieniu użytkowania (korzystania) z drogi, którego moment należy oceniać na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Sąd podzielił tę linię orzecznictwa, zgodnie z którą straciło na aktualności orzecznictwo NSA, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd podtrzymał sformułowane przez SKO zobowiązanie organu pierwszej instancji do szczegółowych ustaleń w tym zakresie; - podobnie jak SKO, Sąd negatywnie ocenił zaakceptowanie przez organ pierwszej instancji operatu szacunkowego, który zawiera zbyt lakoniczny opis nieruchomości podobnych, a przez to uniemożliwia kontrolę toku rozumowania rzeczoznawcy pod względem formalnym. Sąd podkreślił, że Kolegium trafnie wykazało na przykładzie nieruchomości z punktów 9 i 11 (tab. 2), iż podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny budzi uzasadnione i poważne wątpliwości, w szczególności co do przypisania im określonych przymiotów rzutujących na wartość wagi poszczególnych cech. Uchybienia wytknięte przez Kolegium, w ocenie Sądu, są uchybieniami podważającymi operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie, a tym samym uzasadniają powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części; - końcowo Sąd wskazał, że nie podziela zarzutów skargi dotyczących niewywiązania się przez Kolegium z wymagań uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wyrok w sprawie II SA/Bk 759/16 uprawomocnił się w dniu 24 marca 2017 r. na skutek niezaskarżenia go przez żadną ze stron. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (które organ pierwszej instancji prowadził już po decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., nie czekając na uprawomocnienie się wyroku Sądu) dopuszczono dowód z ponownie sporządzonego operatu szacunkowego (z października 2016 r.) oraz z wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego (pismo z dnia [...] października 2016 r.). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta Ł. ustalił skarżącej Spółce opłatę adiacencką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 7 910,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4907 m2. Organ pierwszej instancji ustalił, że Miasto Ł. zrealizowało inwestycję - budowę jezdni utwardzonej drogi o nawierzchni asfaltowej - ulicy [...] w Ł., stwarzając w ten sposób warunki do skorzystania z nowo wybudowanej drogi dla działki, której właścicielem jest Spółka. Budowę drogi potwierdzono w protokole odbioru końcowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię asfaltową, chodniki i wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową i teletechniczną oraz kablową linię oświetleniową. Zawiadomienie o zakończeniu budowy ulicy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...] sierpnia 2013 r. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych w drodze parkingów złożono w tymże organie w dniu [...] września 2013 r. Termin umożliwienia użytkowania wybudowanej drogi - ulicy [...] rozpoczął się od dnia [...] października 2013 r. i w tym też dniu stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. W wyniku wybudowania drogi wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 19 776,00 zł, co ustalono na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Jak wskazał organ pierwszej instancji, w dacie stworzenia warunków do użytkowania wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w której określono wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 40 % wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego ustalono opłatę adiacencką w wysokości 7 910,40 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że uzupełniono również postępowanie wyjaśniające po decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., bowiem zasięgnięto uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. ustosunkował się on do zarzutów Kolegium i wyjaśnił, że: to rzeczoznawca decyduje z których dostępnych mu źródeł skorzysta, brak jest przepisów prawa wyraźnie określających jaki konkretny dokument albo jakie ceny mają być podstawą wyceny przez rzeczoznawcę, jak mają wyglądać analizy oraz określenie cech nieruchomości; powoływanie się na standardy zawodowe nie jest trafne, gdyż nie są one przepisami prawa i rzeczoznawca nie ma obowiązku ich stosowania; ważnym czynnikiem jest uwzględnienie dostępności danych na rynku nieruchomości, z których można dokonać doboru transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, aby ustalona wartość nieruchomości wycenianej odpowiadała jej przewidywanej cenie na rynku; brak jest podstaw prawnych aby SKO dokonywało merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Rzeczoznawca stwierdził, że przedłożył poprawiony operat szacunkowy uwzględniający niektóre uwagi Kolegium zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r. Prezydent wskazał, że poddano weryfikacji poprawiony operat szacunkowy w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdzając, że jest on prawidłowy. Przy określaniu wartości rynkowych nieruchomości, przed i po wybudowaniu drogi - ul. [...], uwzględniono rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, przyjmując stan nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, ceny z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty, aktualnie kształtujące się w obrocie nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła Spółka, która zarzuciła naruszenie: a). przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewyłączenie dwóch pracowników organu, którzy orzekali w sprawie i podejmowali czynności wyjaśniające; art. 40 § 2 i art. 45 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku prawidłowego doręczenia decyzji w siedzibie Spółki a nie w jej Oddziale; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie wyważając słuszny interes strony i interes społeczny, jak też nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r.; art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyłączenie pracownika, procedowanie i wydanie kolejnej decyzji gdy nie upłynął jeszcze termin zaskarżenia decyzji odwoławczej, procedowanie na kopiach akt administracyjnych sprawy; b). przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć dokonanie odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień [...] sierpnia 2013 r.). Zdaniem Spółki, powyższe wskazuje, że decyzja została wydana po upływie 3-letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.; art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez oparcie ustaleń na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, nieuwzględniającym wytycznych z decyzji kasacyjnej Kolegium. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne ustalające opłatę adiacencką w mocy. Przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów art. 143 - 148b u.g.n. oraz wskazało, że stawka tej opłaty wynika z uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej – i wynosi 40 %. Zdaniem Kolegium, decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza wyżej wymienionych przepisów ustawowych i została wydana zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. tj. w okresie trzech lat od stworzenia warunków do użytkowania wybudowanej drogi, co nastąpiło w dniu [...] października 2013 r. Bieg terminu przedawnienia rozpoczęło oddanie drogi do użytku po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie wybudowanych parkingów w ulicy [...] w Ł. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2013 r. Wysokość opłaty adiacenckiej została wyliczona na podstawie wyceny gruntu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego (operat z października 2016 r.) na kwotę 7910,40 zł przy przyjęciu wartości gruntu po wybudowaniu drogi na kwotę 390 843 zł, początkowej na kwotę 371 067 zł, a wzrostu wartości działki na kwotę 19 776 zł. Opłata adiacencka w wysokości 40 % z tej kwoty to 7910,40 zł. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożoną wycenę należało uznać za prawidłową. Zdaniem Kolegium, cena 1 m2 działki przyjęta przez biegłego na kwotę 75,62 zł przed wybudowaniem drogi i kwotę 79,65 zł po jej wybudowaniu, nie są kwotami wygórowanymi i odpowiadają cenom transakcyjnym na terenie Miasta Ł. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że co prawda doszło do naruszenia części przepisów prawa procesowego wskazanych w odwołaniu, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem: - decyzję organu pierwszej instancji doręczono pełnomocnikowi na adres Oddziału Spółki, jednakże nie przeszkodziło to w terminowym dokonaniu czynności procesowych (wniesieniu odwołania); - pracownicy organu pierwszej instancji A. G. i S. J. nie podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie zachodziła sytuacja, by brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu tego przepisu; - organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy co było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r. Organ pierwszej instancji dysponował dokumentami sprawy, gdyż akta zostały mu przesłane przez Kolegium po wydaniu decyzji w dniu [...] września 2016 r. W tym dniu decyzja Kolegium stała się ostateczna i nic nie stało na przeszkodzie do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, co też organ pierwszej instancji uczynił w dniu [...] października 2016 r. Na przeszkodzie ku temu nie stało to, że decyzja z dnia [...] września 2016 r. nie była jeszcze prawomocna. Skargę na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego Spółka U., która zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1). art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewyłączenie dwóch pracowników organu, którzy orzekali w sprawie i podejmowali czynności wyjaśniające, mimo że przepis ten jest bezwzględnie obowiązujący; 2). art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie miało to wpływu na wynik sprawy; 3). art. 45 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedoręczeniu decyzji w sposób prawidłowy; 4). art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie wyważając słuszny interes strony i interes społeczny, jak też nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r.; 5). art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyłączenie pracownika, brak uwzględnienia wszystkich wytycznych uzyskanych w poprzednio prowadzonym postępowaniu, nieuwzględnienia faktu reprezentowania strony przez pełnomocnika; - przepisów prawa materialnego: 1). art. 145 ust. 1 i 2 w związku z art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć dokonanie odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień [...] sierpnia 2013 r.) lub moment wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie (która nie musi mieć przymiotu ostateczności). Zdaniem Spółki, skutkowało to nieuwzględnieniem, że decyzja została wydana po upływie 3-letniego terminu; 2). art. 4 pkt 16 i art. 146 ust. 1a i ust. 3 u.g.n. w związku z § 4 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie ustaleń na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, nieuwzględniającym wytycznych z decyzji kasacyjnej Kolegium, w szczególności opierającym się na metodach porównywania wycenianej nieruchomości do innych nieruchomości niemogących być przedmiotem porównania. Uzasadniając zarzuty Spółka podkreśliła następujące kwestie: - dwaj pracownicy organu pierwszej instancji dwukrotnie brali udział w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, w tym jeden dwukrotnie w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (pierwotnej i tej po decyzji kasacyjnej SKO), zatem powinni bezwzględnie podlegać wyłączeniu; - w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że doręczenie decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi ma wyłącznie wymiar informacyjny, czego w sprawie nie dostrzeżono; - doręczenie decyzji na adres Oddziału Spółki a nie jej siedziby jest uchybieniem istotnym; - niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej świadczy o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie; - stworzenie warunków do użytkowania drogi nastąpiło w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie parkingów a nie w dacie uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, co wynika z art. 55 ustawy – Prawo budowlane; - porównanie dwóch sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych (z czerwca 2016 r. oraz z października 2016 r.) wskazuje, zdaniem Spółki, że nie różnią się one merytorycznie, w tym rzeczoznawca nie wykonał wytycznych z decyzji kasacyjnej, a w szczególności nie odniósł się do pierwotnego stanu nieruchomości (sprzed wykonania prac budowlanych). Nadto, nadal nie zawiera on wymaganego w § 56 rozporządzenia uzasadnienia obliczeń oraz wyniku wyceny, nie wynika z niego czy biegły zastosował § 40 tego rozporządzenia, poprawiony operat został sporządzony na podstawie analizy tych samych działek niespełniających warunku podobieństwa i nadal powiela on uchybienia wytknięte przez SKO. Przedłożony operat będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, zdaniem Spółki, nie poddaje się rzetelnej weryfikacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. a należącej do skarżącej Spółki jest ponownie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W poprzednim postępowaniu, ze skargi Spółki na decyzję kasacyjną SKO w Ł. z dnia [...] września 2016 r., wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Bk 759/16 Sąd skargę oddalił. Prawomocność tego wyroku osiągnięta bez zaskarżenia go przez strony oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (ta ostatnia okoliczność w sprawie niniejszej nie zachodzi). Powyższe związanie wynika wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Po pierwsze, lektura uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 759/16 wskazuje, że Sąd w tamtym postępowaniu przesądził w jaki sposób ustalić moment "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", który jest momentem prawnym a nie tylko faktycznym, bowiem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" następuje po legalnym umożliwieniu użytkowania (korzystania) z drogi, co należy oceniać na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych czyli tzw. przepisów odrębnych w rozumieniu art. 148b ust. 1 u.g.n. W tym też kierunku zmierzały zaakceptowane przez Sąd w tamtej sprawie zalecenia SKO w Ł. co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi wskazujące inny moment stworzenia tych warunków, a więc z pominięciem powyższej oceny. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, pozostającego związanym oceną prawną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 759/16, w przedmiotowej sprawie moment stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi został ustalony w sposób prawidłowy, tj. na dzień [...] października 2013 r. czyli po uzyskaniu przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie parkingów przymiotu ostateczności. Skoro bowiem w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (k. 37 akt sądowych) udzielono pozwolenia na budowę drogi (ulicy [...]) wraz z infrastrukturą, w tym zobowiązano inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania parkingów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie, to pełne korzystanie z drogi jako budowli mogło nastąpić dopiero z uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie parkingów przymiotu ostateczności. Nastąpiło to w dniu [...] października 2013 r. tj. na skutek niewniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie parkingów. Powtórzyć należy za składem orzekającym w sprawie II SA/Bk 759/16, że co prawda ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", to jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone takie warunki (do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi), następuje na podstawie odrębnych przepisów. Będą nimi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Regulacjom prawa budowlanego podlega powstanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. A skoro tak, to do budowy drogi i do określenia momentu zakończenia tego procesu oraz przystąpienia do jego użytkowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane regulujące zasady dotyczące użytkowania obiektów budowlanych. Zatem według tych przepisów należy oceniać moment "stworzenia warunków do korzystania z drogi" rozpoczynający bieg trzyletniego terminu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Jeszcze raz zatem podkreślić należy, że skoro w sprawie niniejszej najpierw zawiadomiono właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy drogi (pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r.), zaś organ ten nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 p.b. według stanu prawnego z daty zawiadomienia tj. z sierpnia 2013 r.), który to termin upływał w dniu 6 września 2013 r., zaś do użytkowania ostatniego elementu inwestycji (parkingów) można było przystąpić po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na ich użytkowanie (co nastąpiło w dniu [...] października 2013 r.), to ta ostatnio wskazana data jest miarodajna dla rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Tak też organy w sprawie niniejszej ustaliły, co nie budzi zastrzeżeń Sądu. Na marginesie wskazać też należy, że to w decyzji o pozwoleniu na budowę drogi (z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]) znalazło się wymaganie, aby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie parkingów była decyzją ostateczną. Stanowisko Spółki kwestionujące konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i wywodzącej ten pogląd z treści art. 55 p.b. nie zasługuje zatem na akceptację. Po wtóre, skład orzekający w sprawie niniejszej związany pozostaje również oceną prawną w sprawie II SA/Bk 759/16 dotyczącą wpływu na wynik sprawy doręczeń dokonywanych pełnomocnikowi skarżącej Spółki, ale na adres Oddziału Spółki a nie jej siedziby. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że związanie to dotyczy wyłącznie okoliczności, w których powyższe nieprawidłowe doręczenie nie uniemożliwiło wykonywanie stronie uprawnień procesowych, tak jak miało to miejsce w sprawie II SA/Bk 759/16. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, po decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] września 2016 r., które to postępowanie obecnie podlega kontroli Sądu, powtórzono w pierwszej instancji błędną praktykę doręczenia na adres Oddziału Spółki. Zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. oraz decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] października 2016 r. zostały co prawda skierowane do pełnomocnika Spółki, ale ponownie błędnie na adres jej Oddziału, zaś prawidłowo na adres siedziby Spółki doręczono dopiero decyzję zaskarżoną. W takiej sytuacji, choć praktykę organu pierwszej instancji należy zdecydowanie ocenić negatywnie, to jednak ponowne uchybienie zasadom doręczenia wynikającym z art. 45 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik Spółki wniósł w terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś w drugiej instancji wyeliminowano powyższe uchybienie. Praktyka doręczania na adres Oddziału Spółki a nie jej siedziby, którą stosuje organ pierwszej instancji, powinna jednak ulec zmianie, co Sąd podkreśla. Zupełnie bezzasadne są zarzuty dotyczące niewyłączenia pracownika organu. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi zatem o sytuację, w której pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji oraz w wydaniu decyzji ją kontrolującej (na skutek odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Taki przypadek w sprawie niniejszej nie wystąpił, bowiem wskazani w skardze pracownicy mający być wyłączeni nie kontrolowali decyzji wydanych z własnym udziałem. Uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy jest natomiast nieuzupełnienie materiału dowodowego sprawy o operat szacunkowy spełniający wymagania wiarygodnego dowodu. Podkreślić należy, że zarówno Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., jak i oddalając skargę od tej decyzji tutejszy Sąd w sprawie II SA/Bk 759/16 negatywnie oceniły sporządzony w czerwcu 2016 r. operat szacunkowy formułując wobec niego liczne zarzuty. W ponownie prowadzonym postępowaniu przedłożono poprawiony operat z października 2016 r. wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, poprawiony operat nadal pozostaje dotknięty brakami uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako wiarygodnego dowodu w sprawie, wbrew ocenie organów. W szczególności podzielić należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 146 ust. 1a i 3 u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zadaniem organów ustalających opłatę adiacencką jest zatem ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. W konsekwencji, brak opisu nieruchomości przyjętych do porównań musi dyskwalifikować wycenę rzeczoznawcy jako dowolną, czyli nieweryfikowalną. Zarzut dotyczący powyższego braku postawiono już wyraźnie w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r. i Sąd w sprawie II SA/Bk 759/16 podzielił ten zarzut. Mimo to operat szacunkowy z października 2016 r. nie zawiera żądnego uzupełnienia w tym zakresie. Stwierdzić należy, że tak operat z czerwca 2016 r. jak i z października 2016 r. nie zawierają opisu nieruchomości przyjętych do sporządzenia wyceny. Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość uwzględnionych w operacie nieruchomości wykazują podobieństwo do nieruchomości wycenianej, bowiem brak jest jakiegokolwiek opisu tych nieruchomości, poza opisem nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. Tym samym nie ma możliwości weryfikacji, czy nieopisane nieruchomości są prawidłowo pod względem podobieństwa dobrane. Nie uzasadnia tego wyjaśnienie, iż "nie opisywano pozostałych transakcji z uwagi na ustawę o ochronie danych osobowych". Co prawda faktycznie operat szacunkowy nie może być źródłem wiedzy prowadzącej do ujawnienia tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami, ale nie oznacza to, że rzeczoznawca z uwagi na powyższe może w ogóle odstąpić od opisu nieruchomości przyjętych do wyceny jako podobne. Co więcej, opis ten nie musi przecież zawierać numerów działek, imion i nazwisk właścicieli, bowiem chodzi wyłącznie o opis nieruchomości zawierający elementy cenotwórcze umożliwiający ocenę, czy są podobne do wycenianej. Takiego zaś opisu w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym zupełnie zabrakło. Stanowi to naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. Należy również w tym kontekście zwrócić uwagę, że w tabeli nr 1 operatu z października 2016 r. wskazano 24 transakcje nieruchomościami, z których wybrano kilkanaście transakcji do określenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca z nieruchomości wskazanych w tabeli nr 1 wykluczył do dalszych analiz transakcje nr 9 (powierzchnia 264 m2, cena 530, 30 zł za 1 m2) i nr 22 (powierzchnia 530 m2, cena 160, 19 zł za 1 m2) jako zbyt odbiegające wartością. Tymczasem w tabeli nr 2 przyjął za punkt wyjścia dalszych działań obliczeniowych transakcję nr 7 w sytuacji, gdy dotyczy ona nieruchomości o powierzchni 94 m2 i cenie za 1 m2 – 158, 51 zł, zaś powierzchnia nieruchomości wycenianej wynosi 4907 m2 oraz gdy wcześniej, w tabeli nr 1 wykluczył transakcję z ceną 160, 19 zł za 1 m2. Przy czym Sąd nie wyklucza, że rzeczoznawca uczynił to zasadnie, jednakże nie ma możliwości weryfikacji tego ustalenia przy braku opisu nieruchomości wykluczonych z wyceny i pozostałych uwzględnionych w poszczególnych tabelach dla dokonania wyceny. Sąd miał na uwadze, że rzeczoznawca wykorzystuje wyłącznie te dane, które są mu niezbędne do wyceny oraz że brak było dostatecznej ilości transakcji na rynku nieruchomości (zbyt duża ich rozbieżność, jak wskazano w części wstępnej operatu), jednakże w takiej sytuacji tym bardziej uzasadnione jest dokonanie opisu przyjętych jako podstawa wyceny nieruchomości podobnych, aby uwiarygodnić sporządzoną wycenę. Tego jednak zabrakło. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 zdanie trzecie u.g.n. podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianej. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej (którą zastosowano w sprawie niniejszej) do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W sprawie niniejszej cechy nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne były znane wyłącznie rzeczoznawcy, który nie wskazując tych cech w sposób opisowy, umożliwiający zapoznanie się z nimi, uniemożliwił weryfikację operatu w tym zakresie. Trafnie również w skardze wskazuje się na art. 146 ust. 3 u.g.n., który wprowadza zasadę dokonywania wyceny według stanu nieruchomości sprzed wybudowania drogi i po tej dacie, a według cen z daty ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślić trzeba, że prawo żądania tej opłaty w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. Wywołuje to określone konsekwencje dla sporządzanej wyceny, która powinna – uwzględniając ceny transakcyjne z daty wyceny – uwzględniać jednocześnie dwa stany faktyczne: sprzed wybudowania drogi i po jej wybudowaniu. Tego elementu również zabrakło w ocenianym operacie szacunkowym. Nie ma w nim treści, która wskazywałaby, że przyjęto do wyceny nieruchomości o cechach odpowiadających cechom nieruchomości wycenianej w jej stanie sprzed wybudowania drogi (tabela nr 2). Jedynie wskazano, że tabela ta uwzględnia "wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń". Zatem również i w tym zakresie operat jest nieweryfikowalny. Innymi słowy nie wynika z niego, że wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości. Także Sąd nie stwierdza, aby dopełniony został warunek § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny – w zakresie uzasadnienia obliczeń i wyniku wyceny. W operacie przedstawiono wycenę, ale nie przedstawiono w należyty i dostępny sposób uzasadnienia podejmowanych wyliczeń i założeń, umożliwiającego prześledzenie toku rozumowania rzeczoznawcy. Dodać też należy, że metoda korygowania ceny średniej polega na tym, że do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Tymczasem z operatu wprost nie wynika, dlaczego korekta ceny średniej dotyczy średniej wyliczonej wyłącznie na podstawie ceny minimalnej i maksymalnej a nie średniej ceny uwzględniającej ceny wszystkich nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne (vide s. 14 i 16 operatu). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a., za wyjątkiem ingerowania w dziedzinę wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłego. Wbrew wyjaśnieniom biegłego zawartym w piśmie z dnia [...] października 2016 r., brak możliwości ingerowania przez organ i sąd administracyjny w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego nie może być rozumiana jako brak możliwości oceny operatu. Organ nie może przyjąć innej wartości nieruchomości niż ustalona w operacie, ale może i powinien operat poddać ocenie, w tym w zakresie wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych, zawarcia w operacie uzasadnienia wyliczeń i wyniku wyceny. Taką ocenę przeprowadzono w decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] września 2016 r., podzielił ją Sąd w sprawie II SA/Bk 759/16, zaś jej wynikami był związany organ ponownie orzekający i w zakresie udzielonych wówczas wytycznych – jest związany także skład obecnie orzekający. Skoro jednak operatu nie poprawiono zgodnie z ówcześnie sformułowanymi zaleceniami, czego nie dopatrzył się organ w zaskarżonej decyzji nietrafnie akceptując w zasadzie identyczny, nieprawidłowy pod względem formalnym operat – skład orzekający był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję jako opartą na nieweryfikowalnym dowodzie, nieuprawniającym do ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie wskazanej w zaskarżonej decyzji. Konsekwencje niedostrzeżenia istotnych braków przedłożonego w październiku 2016 r. operatu szacunkowego są dalekosiężne. Trzyletni termin biegnący od stworzenia warunków do korzystania z drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.) upływał bowiem w dniu [...] października 2016 r. W tym też dniu została wydana decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie niniejszej. Wskazany trzyletni termin dotyczy właśnie możliwości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co przesądził NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 (dostępna w CBOSA). A zatem uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że organy nie mogłyby jeszcze raz wydać decyzji ustalającej opłatę adiacencką, bowiem w pierwszej instancji miałoby to miejsce po upływie powyższego trzyletniego terminu. Jednocześnie brak było podstaw, aby skład orzekający w sprawie niniejszej uchylił wyłącznie decyzję zaskarżoną, bowiem uchybienia dotyczą głównego dowodu w sprawie, a więc w zakresie, w jakim nie może być uzupełnione postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 K.p.a. Stąd też powstała sytuacja, w której po uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej organy administracji zobowiązane byłyby do umorzenia postępowania. Z uwagi zaś na regulację art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., zgodnie z którą Sąd – uwzględniając skargę i uchylając decyzję umarza postępowanie administracyjne, jeśli stwierdzi do tego podstawę – skład orzekający w sprawie niniejszej uczynił to uznając wystąpienie ku temu podstaw z uwagi na upływ terminu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką (art. 145 ust. 2 u.g.n.). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). W skład kosztów postępowania weszły: wpis, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika.