II OSK 1823/17

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 45/17 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 45/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż nie narusza obowiązujących przepisów. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem G. B., który podnosił, że ogrodzenie zrealizowane w granicy z jego działką orną uniemożliwia mu prawidłowe wykonywanie prac polowych oraz zacienia tę działkę, co może pozbawić go lub ograniczyć mu dopłaty z ARiMR. W tego rodzaju sprawach organ nadzoru budowlanego - mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane zasadniczo mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - ocenił czy w ogóle podlegały one regulacjom Prawa budowlanego, a jeśli tak, czy wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia i czy zostały wykonane zgodnie z warunkami tego pozwolenia (zgłoszenia), a następnie w razie konieczności przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego lub naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wyłącznie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, natomiast przedmiotowe ogrodzenie jest niższe i ma 1,74 m, a tym samym jego budowa nie wymagała ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Podobne zasady obowiązywały przed zmianą powołanego przepisu tj. przed 28 czerwca 2015 r. z tym, że niezależnie od wysokości ogrodzenia zgłoszenie było wymagane, jeżeli było sytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Sporne ogrodzenie zostało usytuowane przy działce prywatnej, a nie w miejscu publicznym. Sąd pierwszej instancji badając niniejsza sprawę uznał, że organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego), gdyż takie dotyczą wyłącznie realizacji robót budowlanych polegających na budowie (nadbudowie, rozbudowie, odbudowie) bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze, tj. postępowanie w trybie art. 51 w związku z art. 60 Prawa budowlanego. W myśl art. 51 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b tej ustawy, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Następnie organ wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego. Z art. 50 Prawa budowlanego wynika, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane tj. gdy nie podlegają one regulacjom prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane - art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie mając na uwadze żądanie skarżącego organy miały obowiązek sprawdzenia, czy sporne ogrodzenie nie zostało wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 bądź 4 Prawa budowlanego, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak wynika z akt niniejszej sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczności te były przedmiotem badania przez organy obu instancji, które stwierdziły, że żadna z nich nie zachodzi. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) który stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1) oraz, że umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Na żadne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska nie wskazuje również skarżący. W sytuacji występującej w sprawie nie było zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w przytoczonym art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skargi w istocie mają charakter cywilnoprawny, to znaczy skarżący podnosi, że na skutek wybudowania ogrodzenia nie może swobodnie wykonywać prac polowych. Są to kwestie związane z wykonywaniem prawa własności i nie podlegają one ocenie przez organ nadzoru budowlanego, ani przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organ drugiej instancji, w szczególności braku ustalenia w sprawie czy przedmiotowe ogrodzenie wykonane pomiędzy działkami o nr (...) i (...) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym czy nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt lub mienia; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji, w szczególności braku ustalenia w sprawie czy teren, na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i jakie są jego postanowienia w tym zakresie; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w odniesieniu do niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w sprawie jest ocena, czy kontrola wybudowanego ogrodzenia w granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) w miejscowości C. Gmina B. podlega regulacji Prawa budowlanego, czy też nie podlega. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro ogrodzenie to nie przekracza wysokości 2,20 metra i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, to do jego budowy (wykonania) nie było potrzebne ani uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Wynika to wprost z art. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania tego ogrodzenia (maj 2015 r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie ma mniej niż 2,20 metra. Jest ono zlokalizowane na granicy działki ornej (będącej własnością skarżącego G. B. i M. M.) oraz siedliskowej (podwórka) będącej własnością T. i I. Z. Nie jest to miejsce publiczne dostępne. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organ drugiej instancji, w szczególności braku ustalenia w sprawie, czy przedmiotowe ogrodzenie wykonane pomiędzy działkami o nr (...) i (...) nie narusza przepisów techniczno-budowalnych, w tym czy nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt lub mienia. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy nie zostały naruszone przepisy techniczne dotyczące lokalizowania ogrodzeń, a w tym § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje przy tym, aby § 41 ww. rozporządzenia został naruszony przez Sąd pierwszej instancji poprzez jego błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. W sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, tj. data wykonania ogrodzenia, miejsce jego wykonania i zgodność wykonanego ogrodzenia z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy administracyjne należycie i dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy i nie prowadziły postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych. Wyjaśniono skarżącego podstawy prawne zastosowane w sprawie, wskazano na cywilnoprawnych charakter sporu oraz należycie opisano stan faktyczny sprawy. Nie zostały wiec naruszone zasady ogólne K.p.a. zawarte w art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i zasada zaufania zawarta w art. 8 K.p.a. Nie można uznać za zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne art. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały oceny okoliczności zaistniałych w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie podaje, jakie to inne okoliczności powinny być ustalane w sprawie lub jakie dowody zostały pominięte. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji, w szczególności braku ustalenia w sprawie czy teren, na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i jakie są jego postanowienia w tym zakresie. Badanie, czy dla danej inwestycji plan miejscowy przewiduje jej posadowienie dokonuje się na etapie udzielania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Skoro dla przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie, to organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do oceny legalności jego budowy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nie można dokonywać oceny legalności wykonania określonych robót budowlanych poza trybem określonym przepisami prawa. Tylko wówczas, gdy dla realizacji danego zamierzenia budowlanego wymagane byłoby zgłoszenie lub pozwolenie na budowę, a inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez takiego pozwolenia/zgłoszenia, organy nadzoru budowanego w procedurze legalizacyjnej zobowiązane byłyby do dokonania oceny, czy dane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym lub decyzją ustalającą warunki zabudowy. W tej sprawie nie było podstawy do dokonywania takiej oceny, a organy nadzoru budowlanego nie mogą domniemywać swoich kompetencji. Jedynie stwierdzenie naruszenia warunków technicznych tak wybudowanego ogrodzenia, o których stanowi § 41 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogłoby uzasadniać interwencję organów nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego, ale przesłanki do zastosowania tych przepisów w sprawie nie zaistniały. Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjścia poza granice zarzutów i wniosków skargi mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w odniesieniu do niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy stwierdzając, że w tym zakresie organy nie naruszyły prawa. Także kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawa nie budzi wątpliwości. Mając powyższe należy stwierdzić, ze także i w tym zakresie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie jest trafny. Tym samym skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.