II OSK 2343/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 199/17 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że działając na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2013 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r.) na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa autostrady A1 na odcinku Tuszyn – Pyrzowice. Część III – odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km – węzeł Zawodzie (bez węzła) – węzeł Pyrzowice (bez węzła). Odcinek <> – węzeł Zawodzie (bez węzła) – węzeł Woźniki (z węzłem), długość odcinka 16,7 km, od 422+500 do km 459+200" oraz zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi prawa, a w szczególności uwzględnia decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a także postanowienia tego organu z dnia [...] października 2012 r. (sprostowane postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.) i [...] października 2013 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] wskazało na konieczność odsunięcia zbiorników kompensacyjnych od pasa drogowego autostrady, zabezpieczenia górnych przejazdów nad pasem drogowym autostrady oraz cennych miejsc rozrodu płazów, w tym żaby moczarowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych częściowo zmienił decyzję organu I instancji, rozstrzygając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego organ II instancji określił linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, potwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, zatwierdził projekt budowlany, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ustalił obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, określając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolił na wykonanie tych obowiązków. Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2013 r. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...], zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP i art. 2, art. 3 i art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1828/16) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za bezzasadną. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku przesądził, że Minister jest organem uprawnionym do oceny postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] października 2013 r., które mogą być kwestionowane w odwołaniu od decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały w szczególności rozpoznane zarzuty naruszenia art. 2, art. 3 i art. 5 ww. dyrektywy 2011/92/UE. Badając ponownie zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego Minister szczegółowo zbadał, a następnie odniósł się do kwestii podnoszonych w odwołaniu oraz w pismach uzupełniających strony skarżącej. Wskazując na art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 59 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie tylko postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z kolei z art. 82 i art. 86 ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy, w tym decyzję o realizacji inwestycji drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10). Nadto zdaniem Sądu istotną okolicznością jest również to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest zaskarżalna, zaś w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z tego względu organy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji związane były ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym postanowienia tej decyzji, a jednocześnie rozpatrzył uwagi i wnioski zgłoszone wobec postanowień w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Kognicja organu obejmowała badanie ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska właśnie na tym etapie postępowania. Organ nie mógł uwzględnić materiałów zgromadzonych przez skarżącego po wydaniu decyzji ostatecznej, a postępowanie administracyjne nie może być prowadzone w nieskończoność ze względu na okoliczności faktyczne stwierdzane lub ujawniane przez strony postępowania, z uwzględnieniem wyjątków z art. 145 i nast. K.p.a. Ograniczenia dla gromadzenia i przedstawiania ustaleń mających służyć jako dowody w postępowaniu wynikają w szczególności z art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jako niezasadne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego uwarunkowań środowiskowych, bowiem ostateczna decyzja tego typu jest wiążąca dla organu wydającego decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skoro organy właściwe dla ochrony środowiska, niewątpliwie dysponujące wiedzą wymaganą dla rozstrzygania w tej dziedzinie, przesądziły o warunkach środowiskowych realizacji inwestycji, to kwestie ochrony środowiska, w tym fauny występującej na obszarze realizacji inwestycji lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie, zostały ostatecznie przesądzone. Nie można natomiast podważać decyzji podjętych na podstawie tzw. specustawy drogowej przez podnoszenie nowych okoliczności w dziedzinie, w której zapadło już ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie organu właściwego dla ochrony środowiska. Nadto za bezpodstawne uznał Sąd argumenty o naruszeniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., a także przepisów Konstytucji RP. Uwzględniając charakter prawny dyrektywy, Sąd stwierdził, że nie ma w jej przepisach żadnej normy, ze względu na którą można byłoby stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie jest z nią zgodna. Zarzut naruszenia dyrektywy jest również błędny z tego względu, że skarżący mylnie interpretuje zasady bezpośredniego skutku prawa europejskiego. Dyrektywa jest aktem adresowanym do krajów Unii Europejskiej i musi zostać przez nie poddana transpozycji do prawa krajowego, a skutek bezpośredni może mieć tylko do państw członkowskich, a nie obywateli. Kraje członkowskie zobligowane są do wdrażania dyrektyw, lecz dyrektywy te nie mogą być powołane przez kraj członkowski wobec osób prywatnych. Sąd stwierdził, że Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie dokonała jej implementacji (transpozycji), zmieniając przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Zostało to ostatecznie potwierdzone w odnośniku nr 1 do ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936 i 2171). Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP. Wskazane przepisy ustawy zasadniczej mają charakter norm programowych, tzn. wyznaczają kierunki działań państwa, zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa i nie zawierają norm prawnych, które określonym ściśle adresatom przypisują precyzyjne wzory zachowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. Nr 199, poz. 1227) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia skutkujące brakiem realnej możliwości zakwestionowania przez skarżącego w sposób merytoryczny rozstrzygnięć organów administracji dotyczących ochrony środowiska, 2. art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia: - "naruszenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju" art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, - art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi w tym: - naruszenia art. 81 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której dla merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ z dnia [...] marca 2014 r. wymagane były wiadomości specjalne, - naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, - naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skoro zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (czyli m.in. uzyskano wymagane uzgodnienia innych organów), to Minister Infrastruktury i Rozwoju nie ma podstaw, aby kwestionować prawidłowość owych uzgodnień. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ II instancji ograniczył się do formalnego zbadania postanowienia pod kątem jego legalności i stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska omówił istotne kwestie w wydanym postanowieniu oraz ocenił całokształt materiału dowodowego w sposób logiczny ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej. Sąd nie zwrócił natomiast uwagi na ewidentną sprzeczność pomiędzy brakiem kompetencji do merytorycznego zbadania sprawy, a twierdzeniem o szczegółowym ustosunkowaniu się do odwołania. Minister nie mógł samodzielnie, bezstronnie i niezależnie dokonać oceny wniosków skarżącego, pomimo że były one oparte na bezpośrednich badaniach terenowych jak również na udokumentowanym doświadczeniu z zakresu ochrony płazów. Odpowiedź na skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że przedstawione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutecznie podważyć oceny Sądu pierwszej instancji o prawidłowości przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić trzeba, że o ile nie budziła wątpliwości przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r. kwestia konieczności oceny w postępowaniu odwoławczym postanowień w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o tyle zwrócić należy uwagę, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu swojej decyzji przeprowadził szeroką analizę odnośnie zgłaszanych przez skarżące Stowarzyszenie wątpliwości. Organ odwoławczy wprost wskazał: "organ architektoniczno – budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów (...)". I choć mankamentem tego stwierdzenia pozostaje kwalifikowanie ww. błędów jedynie do "bardzo istotnych", o tyle nie miało to wpływu na wynik prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ani nie wskazano konkretnie na czym wadliwość postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2013 r. polegała, ani jaka jest ich podstawa prawna, ani też jak to się przekłada na wadliwość sporządzonych i przeprowadzonych w sprawie analiz bądź wyciągniętych na ich podstawie wniosków. Zarówno w treści zarzutów kasacji, jak i w jej uzasadnieniu ograniczono się do takich ogólnych zwrotów jak: "brak realnej możliwości zakwestionowania przez skarżącego w sposób merytoryczny rozstrzygnięć", "oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia", "zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności", "brak dokonania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego", "wymagane były wiadomości specjalne", czy wreszcie wskazując na "ewidentną sprzeczność pomiędzy wielokrotnie podnoszonym przez ministra brakiem kompetencji do merytorycznego zbadania sprawy", chociaż to ostatnie zostało przesądzone w poprzednim wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. Kwestia związania decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie budziła przy tym wątpliwości w sprawie. Słusznie natomiast zwracano uwagę, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody, a zatem polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska lub żądania powołania w sprawie biegłego. Taka argumentacja nie będzie mogła zostać również uwzględniona w toku postępowania odwoławczego od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a na co również wskazywał w swojej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju. Podobnie, odwołując się do sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy raportu oddziaływania na środowisko, nie wskazano konkretnie, na czym zdaniem strony skarżącej polegają jego wadliwości. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia prawa materialnego t.j. art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.