II OSK 2356/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Paweł Groński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych F. [...] w W. oraz S. [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1703/16 w sprawie ze skarg S. [...] w Ś., F. [...] z siedzibą w W., S. [...] z siedzibą w W., O. [...] w M., F. [...] z siedzibą w W., S. [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/16 oddalił skargi S. [...] w Ś., F. [...] z siedzibą w W., S. [...] z siedzibą w W., O. [...] w M., F. [...] z siedzibą w W., S. [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez F. [...] z siedzibą w W. oraz S. [...] z siedzibą w G. F. [...] z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skarg na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...], dalej: "Decyzja"), mimo że WSA w Warszawie winien był skargi uwzględnić i uchylić Decyzję, albowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że spełnione zostały przesłanki uchylenia przez organ decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy przesłanki te nie zostały spełnione; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skarg na Decyzję, mimo że WSA w Warszawie winien był skargi uwzględnić i uchylić Decyzję, albowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że dowody zebrane w sprawie, w tym zwłaszcza raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie uzasadniały odmowy udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 38j ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) przez oddalenie skarg na Decyzję, mimo że WSA w Warszawie winien był skargi uwzględnić i uchylić Decyzję, albowiem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na błędnej wykładni art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Wadliwa wykładnia tego przepisu polegała na przyjęciu przez organ, że szczegółowe ujęcie przyczyn zmian i działań, o których mowa w art. 38j ust. 1 oraz 2 Prawa wodnego w aktualizacji planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, który jeszcze nie obowiązuje w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jest wystarczające dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi natomiast do wniosku, że tylko ujęcie takich zmian i działań w planie gospodarowania wodami obowiązującym na dzień wydania decyzji pozwala przyjąć, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego - które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na Decyzję; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowe ujęcie przyczyn zmian i działań, o których mowa w art. 38j ust. 1 oraz 2 Prawa wodnego, w aktualizacji planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, która jeszcze nie obowiązuje w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jest wystarczające dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tylko ujęcie takich zmian i działań w planie gospodarowania wodami obowiązującym w dniu wydania decyzji pozwala przyjąć, że spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. S. [...] z siedzibą w G. zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie ww. skargi na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło: I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., dalej jako: "p.u.s.a.") poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowana inwestycja była przedstawiona w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, w rozumieniu art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, podczas gdy była ona ujęta jedynie w wewnętrznie uzgadnianym projekcie aktualizacji planu gospodarowania wodami dorzecza obszaru Wisły; 2) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. 138 § 2 k.p.a. zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przekazaniu sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. do ponownego rozpatrzenia z poleceniem uwzględnienia zmiany stanu prawnego i nowych okoliczności sprawy, tj. niewiążącego projektu aktualizacji planu gospodarowania wodami dorzecza obszaru Wisły, który był wówczas na etapie uzgodnień wewnątrzresortowych w Ministerstwie Środowiska i dopiero w przyszłości miał zostać opublikowany, co wykracza poza katalog rozstrzygnięć organu II instancji; 3) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 ust. 1 k.p.a. zw. z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm., dalej jako: "u.u.i.ś.") poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że analiza wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 została wykonana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. skrótowo i pobieżnie, podczas gdy organ I instancji szczegółowo i należycie zweryfikował okoliczności świadczące o znacznym negatywnym oddziaływaniu przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszarów sieci Natura 2000, a przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawierał opisu kompensacji przyrodniczej, która byłaby adekwatna do prognozowanych strat; 4) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. 138 § 2 k.p.a. zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję ww. przepisów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie ze względu na brak prawidłowego umocowania pełnomocnika Gminy M. W. do reprezentacji wnioskodawcy w części postępowania pierwszoinstancyjnego należało w tym zakresie uchylić zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego własnego stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie mechaniczne powtórzenie w treści uzasadnienia argumentacji organu odwoławczego zawartej w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2016 r., bez odniesienia jej do całości ustaleń dokonanych w toku postępowania, co czyni kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wyłącznie iluzoryczną. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia przesłankę przedstawienia w obowiązującym planie gospodarowania obszaru dorzecza, podczas gdy na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy przedsięwzięcie to było ujęte jedynie w projekcie aktualizacji planu gospodarowania dorzecza Wisły, który dopiero miał zostać przedłożony do zatwierdzenia kierownictwu resortu Ministerstwa Środowiska; 2) art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi obligatoryjny załącznik do decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia, wydawanych na podstawie art. 81 ust. 2 i 3 u.u.i.ś., podczas gdy w przywołanym powyżej art. 82 u.u.i.ś. określono wymagania, jakie powinna spełniać pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. O. [...] w M. wskazało, że w postępowaniu przed Sądem I instancji miała miejsce nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reprezentujący S. przed WSA w Warszawie Prezes Zarządu tego S. nie był należycie umocowany, o czym świadczą podpisane przez niego jednoosobowo pisma znajdujące się w aktach sprawy. Zgodnie natomiast z § 32 ust. 1 Statutu S., uprawnionymi do wyłącznie dwuosobowego składania oświadczeń woli w T. są Prezes lub Wiceprezes Zarządu [...] łącznie z drugim członkiem Zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej w piśmie O. [...] w M. z dnia [...] stycznia 2020 r. kwestii nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Stowarzyszenie podnosi, że w postępowaniu przed Sądem I instancji miała miejsce nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reprezentujący S. przed WSA w Warszawie Prezes Zarządu tego S. nie był należycie umocowany, o czym świadczą podpisane przez niego jednoosobowo pisma znajdujące się w aktach sprawy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego, jak i z § 32 ust. 1 Statutu S., oświadczenia woli w sprawach T. składają dwaj członkowie zarządu, w tym prezes lub wiceprezes. Jak wynika z akt sprawy, wniesiona do WSA w Warszawie skarga została podpisana przez członka zarządu [...] P. O. i Prezesa Zarządu [...] D. B., strona była zatem w sprawie prawidłowo reprezentowana. Składane w toku postępowania pisma, w szczególności wymienione w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., podpisane jednoosobowo przez Prezesa Zarządu S. nie zmieniają faktu prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie miały wpływu na ważność tego postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie zaszła wskazywana przez O. [...] w M. przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w sprawie zaistniały inne przesłanki nieważności postępowania. Przechodząc do rozpoznania wniesionych skarg kasacyjnych, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma podniesiona w skardze kasacyjnej S. [...] z siedzibą w G. kwestia prawidłowości umocowania J. G. do reprezentowania inwestora – G. M. W. przed organem I instancji. Skarżące kasacyjnie S. wskazuje, że ze względu na brak prawidłowego umocowania pełnomocnika G. M. W. do reprezentacji wnioskodawcy w części postępowania pierwszoinstancyjnego należało w tym zakresie uchylić zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.u.i.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Podkreślenia wobec tego wymaga, że zakres inwestycji określa inwestor we wniosku. Organ jest związany zakresem wniosku i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. Nie można zatem uznać, że skoro pełnomocnictwo obejmowało swoim zakresem jedynie część inwestycji, to można wszcząć postępowanie jedynie co do tej części. W niniejszej sprawie, wobec nieprawidłowego umocowania pełnomocnika do działania w imieniu inwestora, niemożliwe było podejmowanie przez niego czynności procesowych w stosunku do całości zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, a zatem postępowanie takie w ogóle nie powinno być wszczęte. Skoro bowiem pełnomocnik nie miał umocowania do działania w imieniu wnioskodawcy, obejmującego całość inwestycji, wniosek nie został skutecznie złożony. Zaszła zatem przeszkoda formalna do prowadzenia postępowania przed organem I instancji. Uznać zatem należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nieprawidłowo wszczął i prowadził postępowanie, a zatem decyzję tego organu należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego, aby organ I instancji mógł w ogóle procedować w sprawie, pełnomocnik inwestora winien przedłożyć stosowne pełnomocnictwo, obejmujące swym zakresem całość inwestycji określonej we wniosku. Powyższy brak może zostać uzupełniony po przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania. Wobec tego zaistniała wada w procedowaniu przed organem I instancji uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji procesowej, odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niecelowe, gdyż nie mogą one podważyć zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów błędnej wykładni art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. W niniejszej sprawie organ II instancji, jak i Sąd I instancji uznał, że planowana inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Kwestia, czy organ, a następnie Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował sporną inwestycję jako ujętą w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza nie dotyczy wykładni przepisu, ale ustaleń faktycznych. Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji, dotyczących spełnienia przez sporną inwestycję przesłanki określonej w art. 38j ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, dlatego zarzuty w tym zakresie nie mogły być uwzględnione. Natomiast, jak wyżej wskazano, z uwagi na zasadne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z wadliwą reprezentacją wnioskodawcy w postępowaniu przed organem I instancji, zbędne stają się rozważania, czy ustalenia organu odwoławczego dotyczące ujęcia planowanej inwestycji w planie gospodarowania wodami uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej S. [...] z siedzibą w G. zarzut naruszenia art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi obligatoryjny załącznik do decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. W art. 82 u.u.i.ś. określono elementy (wymogi) pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 82 ust. 3 u.u.i.ś., charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z brzmienia art. 82 ust. 3 u.u.i.ś., dotyczy on "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", a nie "decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań". Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby charakterystyka przedsięwzięcia stanowiła załącznik do decyzji odmownej. Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, a uzyskanie decyzji pozytywnej warunkuje możliwość wystąpienia o dalsze decyzje realizacyjne. W przypadku decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia charakterystyka przedsięwzięcia określa jego parametry na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, umożliwiając porównanie, czy realizowana inwestycja jest tą której dotyczy decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania. W przypadku decyzji odmownej nie ma zatem potrzeby odrębnego określania charakterystyki przedsięwzięcia. Wymóg dołączenia charakterystyki przedsięwzięcia do decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, a ponadto nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, skoro w przypadku decyzji odmownej inwestycja i tak nie będzie mogła być zrealizowana. Omawiany zarzut mimo jego trafności nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Natomiast w dalszym toku postępowania wiążąca będzie wykładnia zaprezentowana powyżej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.