II SAB/Kr 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku R. G. z dnia [...] grudnia 2016 r. II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 grudnia 2016 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak udzielenia skarżącemu informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, których dotyczył wniosek z dnia 5 grudnia 2016 r., art. 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewykonanie wynikającej z tych przepisów obowiązku organu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 grudnia 2016 r. w sytuacji, gdy informacja publiczna o której udostępnienie skarżący wnioskował nie została umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] art. 13 ust. 1 ustawy poprzez brak jego zastosowania i niewykonanie ciążącego na organie obowiązku udostępnienia informacji na wniosek w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; art. 16 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie udostępniono informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 5 grudnia 2016 r. R. G. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający pytanie: - o imię i nazwisko pracownika Urzędu Miasta [...] korzystającego w dniu [...] lipca 2016 r. w godzinach 9.05 – 9.12 w [...] z usługi przewozu osób z ul. [...] na ul. [...], która to usługa miała być świadczona przez osobę kierującą pojazdem marki [...] o nr rej [...]; - na jakiej podstawie prawnej organ prowadzi postępowanie sprawdzające wobec kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...]; - na jakiej podstawie prawnej pracownicy organu korzystają z przejazdów zamawianych poprzez aplikację [...]; - w jakim celu pracownicy organu korzystają z usług kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] ; - skąd pochodzą środki finansowe przeznaczone na zapłatę rachunków za przejazdy pracowników organu za usługi świadczone przez kierowców m.in. zarejestrowanych w aplikacji [...]; - czy organ dokumentuje wydatki poniesione na zapłatę rachunków za pracowników Urzędu Miasta [...] za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...]; - jaka kwota środków publicznych została przeznaczona na zapłatę rachunków za przejazdy pracowników organu za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] w 2015 i 2016 r.; - czy telefony komórkowe z których dokonywane są zamówienia przejazdów przez aplikację [...] stanowią własność organu; - czy pracownicy organu mają obowiązek dokonywać jakichkolwiek czynności służbowych w trakcie przejazdów zamówionych przez aplikację [...]; - czy pracownicy organu dokonują jakichkolwiek czynności kontrolnych w ramach przejazdów; - czy pracownicy organu okazują kierowcom legitymacje służbowe; - czy wszystkie przejazdy pracowników organu zamówione z użyciem aplikacji [...] odbyły się w godzinach pracy urzędu. W dniu 7 grudnia 2016 r. skarżący otrzymał odpowiedź organu, że dane pracownika Urzędu Miasta [...] korzystającego w dniu [...] lipca 2016 r. w godzinach 9.05-9.12 w [...] z usługi przewozu osób znajdują się w Sądzie Rejonowym dla [...] w Krakowie Wydział [...], gdzie zostały przekazane wraz z wnioskiem o ukaranie. Natomiast organ nie udzielił wówczas odpowiedzi na pozostałe zapytania zawarte we wniosku. Wskazana wyżej odpowiedź została przesłana skarżącemu na pocztę elektroniczną w dniu 7 grudnia 2016 r. jednakże bez udzielenia jej w formie pisemnej. Sposób udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego jest tym samym sprzeczny z regulacjami art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji. W sprawie doszło tym samym do zaistnienia bezczynności organu. Organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że dane pracownika Urzędu Miasta [...] znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez sąd powszechny. W odpowiedzi z dnia 7 grudnia 2016 r. nie nastąpiło natomiast żadne odniesienie do pozostałych zapytań zawartych we wniosku. Jednocześnie w treści Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] nie znajdują się informacje, których dotyczył wniosek skarżącego. W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie podziela argumentacji w niej zawartej. Stwierdził, że informacje dotyczące czynności podjętych wobec kierowców świadczących usługi przewozu osób zlecanych za pomocą mobilnej aplikacji [...] zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 -dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta K. w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej szczegółowo opisanej powyżej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta K. w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie. Owszem organ w dniu 7 grudnia 2016 r. poinformował, że dane pracownika Urzędu Miasta [...] korzystającego w dniu [...] lipca 2016 r. w godzinach 9.05-9.12 w [...] z usługi przewozu osób z ul. [...] na ul. [...] znajdują się w Sądzie Rejonowym dla [...] w Krakowie Wydział [...] jednakże informacja ta nie stanowiła pełnej i rzetelnej realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do całego wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r. Część z żądanych tam informacji bezsprzecznie stanowi informację publiczną, gdyż odnosi się do sfery działalności organu, a także dotyczy wydatkowania środków publicznych. Transparentność życia publicznego zaakcentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK – A z 2006 r. nr 3, poz. 30) stwierdzając, iż w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Organ, ponownie rozpoznając wniosek strony, musi przeanalizować czy wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu czy też zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W takim przypadku organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. W ocenie Sądu wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Gdyby jednak znalazły się w nim dane objęte tajemnicą prawnie chronioną bądź dane osobowe osób prywatnych, wówczas takie informacje podlegałyby ograniczeniu. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu jak należy merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony. Pozostaje to w gestii organu, który ponownie przeanalizuje i rozpozna wniosek skarżącego. Wskazać również należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. W tym aspekcie organ powinien zważyć, że w jakieś części żądanych informacji - zwłaszcza odnoszących się do takich faktów jak to skąd pochodzą środki finansowe na zapłatę rachunków za przejazdy, czy też czy pracownicy organu dokonują jakichkolwiek czynności kontrolnych, nie będzie wystarczające odesłanie skarżącego do odpowiednich informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Podkreślić bowiem należy, że informacje te, wbrew stanowisku organu nie są umieszczone w Biuletynie. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2016 r. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, że pomimo znacznego upływu czasu od daty złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi przez organ było szczątkowe, a przy tym nie wzięto pod uwagę całościowego zakresu wniosku skarżącego. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę nie przedstawił żadnego uzasadnienia, ani nie podjął jakiejkolwiek próby wytłumaczenia tak długiej zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącego. O kosztach orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.