I OSK 367/18

Dnia 25 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 47/17 w sprawie ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...]. [pic] Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 47/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej, doładowanie telefonu, zakup środków czystości i zakup żywności. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem, który był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, przy czym od [...] lipca 2016 r. mąż skarżącej podjął zatrudnienie. W oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., organ ustalił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w czerwcu 2016 r., dochód rodziny wyniósł 1.636,75 zł, na który składała się emerytura wnioskodawczyni w kwocie 736,75 zł. oraz spłacany przez jej syna kredyt w wysokości 900 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., dla dwuosobowego gospodarstwa domowego kryterium dochodowe wynosi 1.028,00 zł, zatem skarżąca nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego. Skarżącej nie można również udzielić pomocy na zakup żywności, ponieważ kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia z pomocy społecznej na ten cel stanowi kwota 1.542,00 zł. Odnośnie prośby o zwrot za opłaconą energię elektryczną, potrzeba ta została zabezpieczona, a organ nie zwraca kosztów za pokryte wydatki mieszkaniowe. Mając na uwadze sytuację skarżącej organ nie znalazł również podstaw do uznania jej sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwoliłby na udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dochód skarżącej stanowi jej emerytura oraz spłata przez jej syna kredytu hipotecznego. Podkreślił, że sytuacja rodziny skarżącej uległa polepszeniu, ponieważ jej mąż podjął zatrudnienie, co nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W konkluzji swych rozważań organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze wynagrodzenie męża dochód rodziny skarżącej od sierpnia 2016 r. wynosi co najmniej 2.992,44 zł. Przy czym, nie uwzględniając nawet spłaty raty kredytu przez syna, miesięczny dochód skarżącej wynosi 2.092,44 zł, zatem jest to kwota, która przekracza kwotę kryterium dochodowego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu jej rodziny, który według niej stanowi jedynie jej emerytura. Skarżąca wskazała, że mąż otrzymał wynagrodzenie za pracę dopiero w sierpniu 2016 r. Ponadto nie zgodziła się, aby do jej dochodu doliczyć również ratę kredytu spłacanego przez syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przytoczył szereg przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym art. 8 ust. 3 wskazując, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o enumeratywnie wskazane w ustawie obciążenia. Sąd zawarł również obszerne rozważania dotyczące charakteru spłaty raty kredytu przez syna skarżącej dochodząc do wniosku, że nie sposób uznać aby stanowiła ona dochód rodziny skarżącej. Niemniej jednak Sąd, w ślad za organem odwoławczym wskazał, że sytuacja finansowa skarżącej oraz jej rodziny uległa zmianie z uwagi na uzyskanie dochodu z tytułu pracy przez jej męża. Mając na uwadze zmianę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, za prawidłowe Sąd uznał przez organ odwoławczy aktualnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji sytuacji dochodowej skarżącej i jej rodziny. Poprawa sytuacji skarżącej nastąpiła po złożeniu wniosku o zasiłek celowy, a przed zakończeniem postępowania przed organami administracji. Sąd wskazał, że skarżąca przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustawowe kryterium dochodowe, które dla rodziny dwuosobowej wynosi 1.028,00 zł, bowiem łączne dochody jej rodziny wynoszą ponad 2.000,00 zł miesięcznie. Sąd nie znalazł również podstaw, aby można było przyznać skarżącej specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 u.p.s., ponieważ świadczenie takie może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a w takiej wyjątkowej sytuacji nie znalazła się skarżąca. Sąd podkreślił, że nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. poprzez uznanie, że w przypadku skarżącej zostało przekroczone kryterium dochodowe rodziny, podczas gdy dochód jakim dysponowała rodzina skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek, stanowił łączną kwotę w wysokości 736,75 zł oraz naruszenie art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez nieprawidłowe ustalenie dochodu rodziny skarżącej na dzień orzekania przez organ odwoławczy, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem ustawy należy uwzględnić dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z czerwca 2016 r. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do podzielenia zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że podstawa kasacyjna została częściowo błędnie, a częściowo nieprecyzyjnie sformułowana. Autorka skargi kasacyjnej powołując podstawę kasacyjną wskazała na art. 174 p.p.s.a. nie podając przy tym, o którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu chodzi (pkt 1 lub pkt 2). Brak ten można jednak uznać za uzupełniony poprzez sprecyzowanie zarzutu w dalszej części petitum skargi kasacyjnej, jako zarzutu "naruszenia przepisów prawa materialnego" oraz wskazanie naruszonych, według autorki skargi kasacyjnej, przepisów ustawy o pomocy społecznej. Precyzyjne określenie podstaw kasacyjnych, jak i stawianych zarzutów jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, a braki w tym zakresie mogą prowadzić do nieuwzględnienia przez sąd kasacyjny tak sformułowanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna, pomimo dostrzeżonych braków, podlega jednak w niniejszej sprawie merytorycznemu rozpoznaniu. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (zob.: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). W ramach tak rozumianej kontroli kasacyjnej za usprawiedliwiony należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 1 pkt 3 (winno być pkt 2) oraz art. 8 ust. 3 u.p.s., zatem skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji interpretacją art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu oraz okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że organy winne były rozpoznać sprawę w oparciu o dochód rodziny skarżącej z czerwca 2016 r., skoro skarżąca złożyła wniosek o zasiłek celowy w lipcu 2016 r. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że badając prawidłowość decyzji organu I instancji należało uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych sprawy w postaci uzyskania dochodu przez męża skarżącej, jak to uczynił, za organem odwoławczym, Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie budzi żadnych wątpliwości, że rozpoznając sprawę w oparciu o ww. przepis należy wziąć pod uwagę dochód wnioskodawcy z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Bezsporne zatem winno być, że dochód skarżącej w czerwcu 2016 r. stanowiła jej emerytura. W rozpoznawanej sprawie w oparciu o przepis art. 8 ust. 3 u.p.s., brak było podstaw do uwzględnienia, jako składnika dochodu rodziny skarżącej, wynagrodzenia jej męża, które otrzymał w sierpniu 2016 r. Należy zauważyć, że również z dalszych jednostek redakcyjnych przepisu art. 8 u.p.s., w których zostały unormowane zasady ustalania wysokości dochodu, nie wynika aby w oparciu o ten przepis uwzględnić inne dochody niż te, które wnioskodawca uzyskał w miesiącu poprzedzającym złożenie przez niego wniosku. Na marginesie wskazać przyjdzie, że stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym już wyroku w sprawie II SA/Po 356/17, wydanym podczas tej samej sesji, na której zapadł zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko konsekwentnie zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji odnoszące się do kwestii spłaty przez syna skarżącej rat kredytu. Mianowicie, w ocenie składu orzekającego, spłata przez syna skarżącej raty kredytu na podstawie stosunku prawnego łączącego go z rodzicami, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie powoduje po stronie skarżącej i jej męża przysporzenia środków, którymi mogliby dysponować na własne potrzeby. Powyższe przemawia przeciwko wliczeniu kwoty spłacanej raty kredytu w wysokości 900,00 zł do dochodu rodziny skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Przyjdzie zauważyć, że błędne ustalenie organu I instancji w tym zakresie stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, które wynosi 1.028,00 zł. Należy zauważyć, że prawidłowe ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej mogłoby stanowić podstawę do wydania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. W związku ze wskazaną powyżej interpretacją art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 3 u.p.s., rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie dochodu skarżącej. Organ będzie miał ponadto na uwadze znaczny upływ czasu od daty złożenia wniosku, a co za tym idzie winien będzie ustalić jego aktualność. Rozpoznając sprawę ponownie nie powinno też umknąć uwadze, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma co do zasady charakter uznaniowy. To z kolei nakłada na organy wymóg dołożenia szczególnej staranności przy uzasadnianiu takiej decyzji. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.