II OSK 2233/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del.NSA Janina Kosowska Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1296/16 w sprawie ze skargi B. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "Spółka") stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2016 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni zasilanej biomasą z kotłem o mocy cieplnej wprowadzanej w paliwie równej około 140 MWt na wskazanych w decyzji działkach przy ul. [...]. Decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku Spółki. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana wobec jednej ze stron postępowania, C.K., która według złożonego do akt sprawy odpisu skróconego aktu zgonu zmarła 13 listopada 2016 r. Prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Skierowanie decyzji do zmarłej strony jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Okoliczność, że wada odnosi się do jednej spośród wielu stron postępowania administracyjnego, nie sanuje rażącego naruszenia prawa. Skutkuje tym, że w takiej sytuacji materialnoprawnej i procesowej (wielu adresatów jednego rozstrzygnięcia), nie doszło do naruszenia skutkującego przyjęciem, że chodzi o decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym. Sąd wyjaśnił, że nie podziela stanowiska, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy w sytuacji, gdy o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej wiedział następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania i jej nie kwestionował. Akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie sprawy, także mającej charakter procesowy, zawsze dotyczy określonego adresata tego rozstrzygnięcia. Z tego względu, akt ten jest kierowany do adresata, będącego stroną postępowania administracyjnego. Skierowanie takiego aktu do osoby zmarłej, polegające na wskazaniu jej w komparycji tego aktu, oznacza rozstrzygnięcie przez organ o kwestiach należących do sfery praw lub obowiązków tej osoby, która już nie istnieje. Z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, jednak przepis ten nie sankcjonuje dopuszczalności rozstrzygania o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, lecz jedynie o kontynuacji postępowania administracyjnego z udziałem następców osoby zmarłej. Nie można zatem oceny rażącego naruszenia prawa przez skierowanie rozstrzygnięcia administracyjnego do osoby zmarłej, tj. okoliczności natury prawnej, uzależniać od ustalenia okoliczności faktycznej, czy akt ten otrzymały również osoby będące udokumentowanymi następcami prawnymi osoby zmarłej będącej adresatem tego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie"). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak wezwania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie następców prawnych zmarłej strony postępowania do udziału w sprawie, w sytuacji gdy sprawa dotyczyła także ich interesu prawnego. Po drugie, art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania z urzędu, pomimo ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że jedna ze stron postępowania zmarła, a jej następcy prawni nie zostali ustaleni i poinformowani o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2016 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien samodzielnie ustalić następców prawnych zmarłej strony i konwalidować w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchybienia organu odwoławczego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 kwietnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2016 r. Sąd I instancji nieprawidłowo bowiem przyjął, że w tej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądy Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605). Zasada ta nie miała jednak zastosowania w tej sprawie. Wynika to z tego, że w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, tylko inwestor jest stroną postępowania, która może ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji i tylko inwestor jest podmiotem, na rzecz którego decyzja zostaje wydana. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji środowiskowej, decyzja ta kierowana jest wyłącznie do inwestora - podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Nie można zatem uznać, że uwzględnienie wśród stron postępowania osoby zmarłej niebędącej inwestorem, jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej nie jest zasadne traktowanie tej sytuacji, w kategoriach "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną zostało określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako odrębna, kwalifikowana wada decyzji, której zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej tą wadą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1915/15, LEX nr 2366945). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, śmierć jednej ze stron niebędących inwestorem w toku postępowania, powinno co najwyżej prowadzić do jego zawieszenia, bowiem śmierć strony w toku postępowania, o ile nie powoduje jego bezprzedmiotowości, skutkuje zawieszeniem postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast ewentualną kwestię pominięcia w postępowaniu potencjalnych spadkobierców po zmarłej stronie należałoby rozpatrywać na gruncie przesłanki do wznowienia postępowania, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po drugie, wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji nie miał obowiązku samodzielnego ustalenia następców prawnych zmarłej strony, ponieważ tego rodzaju ustalenia są obowiązkiem organu. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. przez brak wezwania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie następców prawnych zmarłej strony postępowania do udziału w sprawie. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania z urzędu. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji śmierci strony, która nastąpiła w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a, uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.