II SA/Gd 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Redaktora naczelnego tygodnika [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza z dnia 13 października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Redaktora naczelnego tygodnika [...] 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Redaktor Naczelny tygodnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016r., Nr [..], uchylającą decyzję Burmistrza z dnia 13 października 2016r., Nr [..], o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia wyciągu z listy obecności doradcy Burmistrza A. D. za okres od początku jego pracy. Zaskarżone decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 września 2016r. redaktor naczelny tygodnika wystąpił do organu w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie wyciągu z listy obecności dotyczącej doradcy burmistrza A. D. z okresu od początku jego pracy. Decyzją z dnia 13 października 2016r., Nr [..], Burmistrz odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej wyjaśniając, że A. D. jest zatrudniony na stanowisku doradcy i nie pełni funkcji publicznej, wykonywanie jego zadań nie wiąże się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób ani nie łączy się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Ponadto organ wskazał, że udostępnienie takich informacji może powodować naruszenie prywatności osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Redaktor naczelny tygodnika w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja narusza art. 61 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem odwołującego żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a doradca burmistrza jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Na potwierdzenie swojej argumentacji strona powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Po 1002/15 oraz WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II SAB/Kr 425/14. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 listopada 2016r. uchyliło zaskarżoną decyzji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy A. D. jako osobą pełniącą funkcje publiczne bądź mającą związek z pełnieniem takich funkcji. Kolegium, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdziło, że doradca Burmistrza nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, bowiem jako pracownik organu administracji publicznej nie został on wyposażony w kompetencje do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych kształtujących prawa lub obowiązki osób, nie dysponuje również majątkiem państwowym ani samorządowym. Kolegium wyjaśniło jednak, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu ze względu na niewłaściwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez organ pierwszej instancji w trybie art. 5 ust. 2 ustawy, albowiem pominięto stanowisko osoby, o dane której dane wnioskowano. A. D. miał bowiem prawo zrezygnować z prywatności, co dezaktualizowałoby ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., art. 7 i 8 k.p.a. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 13 października 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący starał się wykazać, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne rozumiane szeroko obejmuje nie tylko osoby bezpośrednio wykonujące zadania związane z kształtowaniem sytuacji adresatów prawnych działań administracji, ale również osoby mające jakikolwiek udział, chociażby nieprocesowy, w wydawaniu takich rozstrzygnięć. Na potwierdzenie takiego stanowiska skarżący przywołał przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego asystentów i doradców uznaje się za osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli zakres ich uprawnień obejmuje dysponowanie lub zarządzanie majątkiem publicznym albo wykonywanie innych zadań z zakresu spraw publicznych. Skarżący podkreślił zatem konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym. Skarżący zarzucił, że ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie zbadał charakteru zajmowanego przez A. D. stanowiska, dlatego ich twierdzenia o tym, że nie pełni on funkcji publicznych są gołosłowne. Według skarżącego stanowisko doradcy Burmistrza nie jest stanowiskiem o charakterze jedynie usługowym, czy też technicznym. Jest to stanowisko w pełni merytoryczne, do sprawowania którego niezbędna jest określona wiedza i doświadczenie. Już choćby z tego powodu można przyjąć, iż osoba zatrudniona na tym stanowisku - w jakimkolwiek urzędzie, pełni funkcje publiczne. Według skarżącego Kolegium błędnie oraz z pominięciem analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy oceniło, iż doradca burmistrza nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a dane o obecności w pracy osoby zatrudnionej na takim stanowisku podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rezultacie, w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy co prawda uchylił decyzję Burmistrza, natomiast jedynie ze względu na uzależnienie zastosowania przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej od uprzedniego zwrócenia się z pytaniem o możliwość udostępnienia takich danych do A. D. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a lista obecności w pracy podmiotu wykonującego funkcje publiczne powinna zostać udostępniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2016r., mocą której uchylono decyzję Burmistrza o odmowie udostępnienia informacji publicznej i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kontrolowane rozstrzygnięcia podjęte zostały w następstwie rozpoznania wniosku redaktora naczelnego tygodnika o udostępnienie, w trybie informacji publicznej, listy obecności dotyczącej doradcy Burmistrza A. D. z okresu od początku jego pracy. Organy obu instancji uznały bowiem, że doradca Burmistrza nie pełni funkcji publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wniosek ten, zgodnie z wolą skarżącego, rozpoznany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. W takiej bowiem sytuacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z jego treścią obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co potwierdza treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast charakter żądanej informacji w świetle dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, sąd doszedł do wniosku, że informacja obejmująca zestawienie obecności doradcy Burmistrza od początku jego pracy w organie administracji stanowi informację publiczną. Za taką bowiem przyjęło się uważać każdą informację o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W szczególności zaś zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W ocenie sądu żądane przez skarżącego informacje obejmujące dane odnośnie obecności w pracy pracownika jednostki samorządu terytorialnego pełniącego funkcje doradcy Burmistrza mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem organizacji pracy w organach administracji publicznej oraz służą weryfikacji sposobu, w jaki pracownicy samorządowi wywiązują się ze swoich obowiązków w tym zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji. W tej sytuacji rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zasadna była odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, odnośnie obecności której skarżący domagał się udostępnienia danych. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienie, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania i znikają przeszkody do jej udostępnienia. W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Przepisy u.d.i.p. nie definiują tego pojęcia, dlatego też wskazówek interpretacyjnych należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137), dalej zwana: k.k., zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w u.d.i.p. służy również dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które podejmując szeroko pojętą działalność publiczną winny liczyć się z dozwolonym dostępem do wszelkich informacji ze sfery jego życia, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma szerszy zakres zastosowania. W świetle przepisów u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z dnia 20 września 2016 sygn. akt I OSK 168/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, stwierdził, że podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W świetle powyższego rozumienia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną ocena takiego statusu określonej osoby wymaga poczynienia szczegółowych ustaleń faktycznych obejmujących zakres jej uprawnień w organach administracji publicznej. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jednak żaden z orzekających organów administracji nie zweryfikował zakresu uprawnień przysługujących A. D. piastującemu stanowisko doradcy Burmistrza, co nie stanęło jednak na przeszkodzie do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. To nakazywało uznać podjęte rozstrzygnięcia za przedwczesne i tym samym nieprawidłowe. Odmawiając udostępnienia informacji dotyczącej obecności w pracy A. D. organy wskazały jedynie, że nie pełni on funkcji publicznej nie uzasadniając swojej oceny. Ani z wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ani też z akt administracyjnych nie wynika, ażeby poczynione zostały ustalenia w zakresie kompetencji tej osoby na zajmowanym stanowisku. Z akt nie wynika również, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, czy A. D. miał sposobność wyrażenia swojego stanowiska w zakresie ewentualnej rezygnacji z ochrony wynikającej z prawa do prywatności. W aktach sprawy nie ma oświadczenia wskazanej osoby w tym przedmiocie. W związku z tym, w ocenie sądu, przy wydawaniu decyzji organy obu instancji uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy mające wpływ na jej rozstrzygnięcie, z czym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi skutkować będzie koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, który, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 153 p.p.s.a., związany będzie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien przede wszystkim zweryfikować charakter zadań wykonywanych przez A.D. w ramach zajmowanego stanowiska doradcy Burmistrza w kierunku ustalenia, czy pełni on funkcje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jeśli natomiast funkcji takich nie pełni to zaktualizuje się potrzeba złożenia przez niego oświadczenia w przedmiocie ewentualnej rezygnacji z ochrony wynikającej z prawa do prywatności, co dawałoby możliwość udostępnienia żądanej informacji. Dopiero te ustalenia pozwolą na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.