II SAB/Wa 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - oddala skargę - M. P. w dniu [...] czerwca 2016 r. skierował do Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej, powołując się na art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), wniosek o udostępnienie informacji poprzez udzielenie odpowiedzi w następującym zakresie: 1. w rozstrzyganiu ilu spraw rozpoznawanych przez Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi uczestniczył w składzie zespołu orzekającego (w tym jako arbiter jedyny) J. O., 2. w ilu sprawach rozpoznawanych przez Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi pełnomocnikiem którejkolwiek ze stron był adwokat T. K., 3. w rozstrzyganiu ilu spraw, o których mowa w pkt 2, uczestniczył w składzie zespołu orzekającego (w tym jako arbiter jedyny) J. O., 4. o sygnaturach spraw, o których mowa w pkt 2. Sekretarz Generalny Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej, w odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] lipca 2016 r. udzielił odpowiedzi, że w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz § 8 Regulaminu Sądu Arbitrażowego przy KIG obowiązującego do dnia 1 stycznia 2015 r., Sąd jest zobowiązany do zachowania poufności i nie udziela informacji odnośnie toczących się przed nim postępowań oraz osób, które brały w nich udział podmiotom, które nie zostały w sposób szczególny umocowane w sprawach. Sekretarz Generalny podał także, że postępowania arbitrażowe mają charakter poufny, co wynika z prywatnego charakteru arbitrażu jako takiego. Poprzez sam fakt uzgodnienia zapisu na sąd polubowny strony postanawiają rozstrzygnąć swój spór tylko pomiędzy sobą, bez obecności lub ingerencji osób trzecich. Nadto wyjaśnił, że Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej jest samodzielną, wyodrębnioną jednostką organizacyjną Krajowej Izby Gospodarczej mającą własny statut, powołaną do administrowania postępowania toczącymi się na podstawie regulaminu, spory w Sądzie rozstrzygane są przez zespoły orzekające powołane zgodnie z regulaminem i to zespoły orzekające tworzą sąd w sprawie i wydają wyrok. [...] J. O. godność Honorowego Prezesa SA przy KIG otrzymał w dniu [...] marca 2006 r., lecz nie wiąże się ona ze sprawowaniem funkcji publicznych, co wyklucza udzielenie jakichkolwiek informacji odnośnie postępowań, w jakich brał udział w charakterze arbitra. Natomiast adwokat T. K. nie jest powiązany z Sądem Arbitrażowym przy KIG. M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z uprzednim wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sądowej weryfikacji merytorycznych podstaw wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie pełnomocnika skarżącego doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie Prezesa Izby Gospodarczej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzenie jego bezczynności, wymierzenie organowi grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezes Krajowej Izby Gospodarczej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i zasadzenie kosztów postępowania, wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a Prezes KIG i sama KIG nie posiadają informacji na temat sporów rozstrzyganych przez Zespoły Orzekające Sądu Arbitrażowego przy KIG. Żądane informacje w całości stanowią informacje prywatne, dotyczące sporów podmiotów prywatnych. Sądy polubowne są sądami prywatnymi, którym powierzone zostaje, w miejsce sądów państwowych i na podstawie zgodnej woli stron, rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych, zatem nie realizują jakichkolwiek zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie jak to zostało określone w skardze – bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt 1045/15 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do innych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji), to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – dostępny jw.). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Prezes Krajowej Izby Gospodarczej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem skarżącego udostępnienia informacji w zakresie i formie określonym w jego wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Prezes Krajowej Izby Gospodarczej nie posiada żądanych przez skarżącego informacji. Skoro tak, to nie był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego, pismo Sekretarza Generalnego Sądu Arbitrażowego nie jest decyzją administracyjną, co oznacza, że nie można wnieść od niego środka zaskarżenia. Jeżeli taki środek został złożonych, to w przypadku jego nie rozpatrzenia, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego musi nastąpić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 Kpa. W przypadku nie dopełnieniu tego obowiązku skarga na bezczynność w przedmiocie nierozpatrzenia środka zaskarżenia podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie, po analizie akt sprawy, a w szczególności treści skargi, doszedł do przekonania, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie zaś rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, gdyż jak trafnie ocenił pełnomocnik Prezesa KIG, stanowi ona informację o charakterze prywatnym, związaną z postępowanie arbitrażowym osób prywatnych. Informacja o aktywności danej osoby w sądzie arbitrażowym nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Zatem nie było potrzeby załatwienia wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez Prezesa Krajowej Izby Gospodarczej, o czym należało poinformować skarżącego. W ocenie Sądu pismo Sekretarza Generalnego KIG z dnia [...] lipca 2016 r. było właśnie taką reakcją (informacją) na wniosek skarżącego. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Prezes KIG nie pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.