I SA/Wa 2316/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skarg M. Z. i E. Z. oraz J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. Z. i E. Z. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona decyzją z [...] lipca 2013 r. nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosków M. Z., E. Z. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoja decyzję z [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał , że decyzją z [...] marca 1963 r., nr [...] wydana na podstawie art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz.166) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości S., gm. J., stanowiącej własność B. K. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1963 r. wystąpiły M. Z. oraz E. Z. Podniosły, że wydanie decyzji na podstawie wniosku nie pochodzącego od B. K. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia jej nieważności. Skarżące powołały ekspertyzę z [...] stycznia 2008 r. sporządzoną przez biegłego sądowego K. B., działającego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] września 2007 r., sygn. akt. [...]. Jak wynika z tej ekspertyzy podanie o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie zostało sporządzone przez B. K. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawczyń przejecie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło z naruszeniem art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r, gdyż nie nastąpiło na wniosek właściciela przedmiotowego gospodarstwa. Strony zarzuciły także rażące naruszenie art. 7 ustawy poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym nie mieszczącym się w zakresie przedmiotowym regulacji tej ustawy . Zdaniem skarżących przepis art. 7 nie stanowił podstawy do zrzeczenia się własności nieruchomości, a tylko był podstawą do przejęcia nieruchomości rolnej przez Państwo w zamian za świadczenia emerytalne. Według M. Z. i E. Z. z uzasadnienia decyzji z [...] marca 1963 r. wynika, że przesłankami jej wydania był sfałszowany wniosek oraz ubieganie się o grunty stanowiące własność B. K. przez P. i S. T. Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] marca 1963 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością B. K., położonej w miejscowości S., gm. J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z treścią art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin, bowiem przejęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło zgodnie z wolą właściciela nieruchomości rolnej, który wystąpił o przejecie jej na rzecz Państwa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2013 r. wniosły M. Z., E. Z. oraz J. M. W uzasadnieniu skarżące ponownie podniosły, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Powiatowej rady Narodowej w B. wydana została bez podstawy prawnej, gdyż rzekomy wniosek B. K. złożony został bez jego wiedzy a całe postępowanie dotyczące przejęcia nieruchomości na własność Państwa odbywało się bez udziału wnioskodawcy. M. Z. i E. Z. podniosły ponadto, że przepis art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. mógł być stosowany wyłącznie w przypadkach przejmowania na rzecz Państwa nieruchomości w zamian za świadczenie emerytalne. Rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru wskazał że kwestionowana decyzja z [...] marca 1963 r. wydana została na podstawie art. 7 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin. Zgodnie z treścią tego przepisu na wniosek właściciela nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek datowany na [...] października 1962 r. podpisany przez B. K., stwierdzić zatem należy, iż organ orzekający tj. Prezydium Powiatowej rady Narodowej w B. działał w oparciu o wniosek właściciela przejętej na własność Państwa nieruchomości Rolnej. Minister wskazał, że podniesiony przez strony zarzut dotyczący sfałszowania wniosku o przejecie gruntu na własność Państwa, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady narodowej w B. wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1Kpa. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o fałszywe dowody może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1Kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeżeli dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a warunkiem koniecznym do wznowienia postępowania na podstawie powyższego unormowania jest fakt stwierdzenia sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W niniejszej sprawie podnoszona przez strony okoliczność jakoby podpis właściciela nieruchomości na wniosek o jej przejęcie na rzecz Państwa był sfałszowany, nie została potwierdzona żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 60 § 2 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz.319), polegający na niezachowaniu wymogu złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zrzeczeniu się własności w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności. Organ stwierdził, że przejecie gruntu na własność Państwa mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej na podstawie wniosku właściciela przekazywanego gospodarstwa. Istotny jest przy tym fakt, iż B. K. zwrócił się z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. tj. do organu właściwego w przedmiotowej sprawie, wobec powyższego Prezydium jako organ właściwy w sprawie orzekł o przejęciu na rzecz Państwa rzeczowego gruntu tj. zgodnie z wolą właściciela nieruchomości. W ocenie Ministra gdyby wolą B. K. było zrzeczenie się gospodarstwa w trybie przepisów prawa rzeczowego to złożyłby oświadczenie o zrzeczeniu się własności w formie aktu notarialnego, czego nie uczynił. Należy przypuszczać, że gdyby zamiarem B. K. było zrzeczenie się gospodarstwa rolnego w trybie przepisów prawa rzeczowego, to wówczas jako osoba która otrzymała decyzję niezgodna z treścią jego żądania winien on niezwłocznie podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji np. składając odwołanie. Tymczasem B. K. po doręczeniu mu decyzji Prezydium Powiatowej rady Narodowej w B. nie zakwestionował jej w żaden sposób. Zdaniem organu istotny jest fakt , że zarówno przejecie działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej rady Narodowej w B. z [...] marca 1963 r. jak i zrzeczenie się tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Prawo rzeczowe pociąga za sobą podobny skutek, polegający na wyzbyciu się przez B. K. prawa własności gruntu (odmienna jest tylko forma przejścia tego gruntu na własność Państwa). Z uwagi na powyższe można przypuszczać, iż rzeczywistym zamiarem Bronisława Kozickiego była wola wyzbycia się własności gospodarstwa. Minister wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy protokół szacunkowo-rozliczeniowy sporządzony [...] grudnia 1962 r., w sprawie ustalenia wartości różnic składników majątkowych gospodarstwa przez PPRN w B. z udziałem B. K. wskazuje na fakt jego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Niewielki okres czasu dzielący wydanie decyzji z [...] marca 1963 r. od sporządzenia protokołu z [...] grudnia 1962 r. pozwala przypuszczać, że protokół ten został opracowany w związku z postępowaniem w sprawie przejęcia gospodarstwa B. K. na własność Państwa oraz świadczy o czynnym udziale właściciela w przedmiotowym postępowaniu. Minister podkreślił, że zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem wskazywana przez skarżącego okoliczność mogłaby stanowić przesłankę wznowienia postępowania, nie jest to jednak okoliczność która mogłaby być szerzej badana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Istotnym jest również fakt, iż kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] marca 1963 r. została skutecznie doręczona stronie. Dowodem tego jest zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji pokwitowane przez I.K. tj. żonę B. K. Pomimo zawartego w decyzji pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia odwołania B. K. nie skorzystał z przysługującego mu prawa w wyniku czego decyzja z [...] marca 1963 r. stała się ostateczna. B. K. nie zakwestionował zatem faktu przejęcia na własność Państwa Przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu strony, że art. 7 ustawy mógł być stosowany wyłącznie w przypadkach przejmowania na własność Państwa nieruchomości w zamian za świadczenia emerytalne Minister wskazał, że przepis ten stanowił samodzielną podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Kwestie świadczeń emerytalnych regulowane były przepisami zawartymi w rozdziale 3 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., to na ich podstawie właściciel gruntów przekazanych na własność Państwa, w trybie ww. art. 7 miał prawo do zaopatrzenia emerytalnego jeśli spełniał dodatkowo ustawowo określone w nim warunki. Art. 7 ustawy uprawniał do przejęcia nieruchomości co mogło nastąpić nie tylko w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych. Minister nie stwierdził aby kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. obarczona była którąś z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa mogących stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2013 r. skargi złożyły M. Z. i E. Z. (w sprawie I SA/Wa 2316/13) i J. M. ( w sprawie I SA/WA 2317/13) skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. M. Z., E. Z. zarzuciły zaskarżonej decyzji; - wadliwą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1963 r. pomimo, że decyzja ta została wydana bez wniosku właściciela i bez ustalenia prawa do emerytury, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r., -naruszenie art. 7,8,77 § 1 kpa, poprzez zaniechania podjęcia niezbędnych czynności w sprawie, pominięcia braku wniosku i istotnych okoliczności dotyczących wydarzenia i doręczenia decyzji z [...] marca 1963 r. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że wydanie decyzji bez wymaganego wniosku stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżących stanowisko organu nadzoru, że sfałszowany wniosek stanowi przesłankę do wznowienia postępowania jest błędne. Wniosek strony nie jest dowodem w sprawie. Zgodnie z art.61 § 1 kpa wniosek stanowi podstawę wszczęcia postępowania, a zgodnie z art. 63 kpa wniosek powinien być podpisany przez wnioskodawcę. Wniosek nie jest więc dowodem, mającym służyć ustaleniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy ( art. 75-78 kpa), ale dokumentem którego celem jest wszczęcie postępowania. Dokumentem niezbędnym w sprawie skargowej. Skoro wniosek nie pochodzi od właściciela nieruchomości (jest sfałszowany), co potwierdza opinia biegłego sądowego wydana w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w B., to organ winien był poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do wyjaśnienia tej okoliczności (art. 7 i art. 77 § 1 kpa.) W przypadku zaś ustalenia, że wniosek nie pochodzi od właściciela, organ powinien stwierdzić nieważność decyzji z [...] marca 1963 r. ust 2 kpa. W ocenie skarżących błędne jest także stanowisko organu, jakoby przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1962 r. stanowił alternatywę – obok przepisu art. 60 Prawa rzeczowego- podstawę zrzeczenia się własności nieruchomości. Przejecie nieruchomości na podstawie art. 7 ustawy nie było zrzeczeniem się własności nieruchomości (art. 60 Prawa Rzeczowego), lecz następowało w związku z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego ( art. 27 ust. 2 ustawy). Skarżąca Z. i Z. zarzuciły, że wnioskowanie organu nadzoru co do woli właściciela odnośnie zrzeczenia się własności jest nieuprawnione wobec braku wniosku wskazały, że cel i skutki zastosowania przepisów ustawy z 1962 r. i Dekretu prawa rzeczowe nie są tożsame . Dlatego oświadczenie o zrzeczeniu się własności nieruchomości w trybie dekretu wymagało kwalifikowanej formy. Dochowanie tej formy pozwoliłoby np. uniknąć fałszerstwa wniosku. Ponadto jest obowiązkiem organu wyjaśnić wolę strony wnoszącej podanie i to w taki sposób, żeby strona nie podniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie organ poprzez pominiecie faktu sfałszowania wniosku, co zostało stwierdzone przez biegłego, nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego, którego celem powinno być ustalenie czy w niniejszej sprawie wniosek został w ogóle złożony. Skarżąca J. M. zarzuciła naruszenie przepisów art. 6,7,9,75 § 1, 84 § 1 kpa. Skarżąca wskazała, że organ nie podjął wszelkich kroków koniecznych do wyjaśnienia sprawy , w tym nie zbadał akt sprawy cywilnej zawisłej przed Sadem Rejonowym w B. w zakresie fałszerstwa wniosku i akt JPN. Nie uwzględnił akt sprawy karnej o znęcaniu się nad rodziną K. i groźby karalne. Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 30 października 2013 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), zarządził połączenie spraw o sygnaturach I SA/Wa 2316/13 i I SA/Wa 2317/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] marca 1963 r. był przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zgodnie z treścią tego przepisu na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta na własność Państwa w całości. Przepisy art. 1 ust. 2-4 i art. 2 stosuje się odpowiednio. Wobec tego przesłanką materialnoprawną przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie art. 7 ust.1 ustawy było złożenie wniosku. Jednocześnie wniosek uruchamiał procedurę administracyjną w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Skoro złożenie wniosku stanowi przesłankę przepisu prawa materialnego, to wadliwe jest stanowisko organu nadzoru, że wniosek jest dowodem w rozumieniu przepisów kpa, a wobec tego jego sfałszowanie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2011 r. w sprawie I OSK 689/10, lex 1079805 wskazał, że brak przesłanki materialnoprawnej powoduje skutek prawny nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli przepis prawa tego rodzaju przesłankę ustanawia. Podobne stanowisko zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2001 r. w sprawie IV SA 2436/98, lex 55759 i Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. I CSK 168/12, lex 1293669. Sąd w niniejszym składzie stanowiska te w pełni podziela. Wskazać należy, że skarżące powołały w toku postępowania nadzorczego dowód z opinii biegłego sądowego ustanowionego przez Sąd Rejonowy w B. do sprawy [...] o zasiedzenie. Z opinii tej wynika, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został podpisany przez B. K. A więc były właściciel nie złożył wniosku, który był jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r. Jeżeli w ocenie Ministra dowód z opinii biegłego dopuszczony w sprawie przed sądem powszechnym nie był przekonywujący, to mógł on we własnym zakresie przeprowadzić dowód z opinii biegłego do spraw badania dokumentów i pisma, a także dopuścić inne dowody na okoliczność, czy były właściciel wnioskował o przejęcie gospodarstwa. Otóż, wbrew twierdzeniom skarg, przepisy ustawy z 28 czerwca 1968 r. nie wymagały, aby wniosek ów był złożony na piśmie. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w 1962 r. i 1963 r., w art. 58 wskazywał na sposoby składania podania. W tym zakresie organ nadzoru nie przeprowadził żadnego postępowania. Z przyczyn wyżej omówionych trafne są zarzuty skarg, że organ nadzoru naruszył przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 28 czerwca 1962 r., będącym wzorcem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ ten zarazem naruszył art. 7, 77 § 1, 80 kpa, poprzez nie wszechstronną ocenę dowodów. Nie można natomiast podzielić zarzutów skarżących M. Z. i E. Z., że nieodpłatne przeniesienie nieruchomości na rzecz Państwa (w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji) mogło nastąpić jedynie w trybie art. 60 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, tj. zrzeczenia się własności w formie aktu notarialnego. Otóż ustawa z 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin w art. 7 przewidywała odrębny tryb nabycia przez Państwo nieruchomości rolnej – w drodze decyzji administracyjnej na wniosek właściciela przekazywanej nieruchomości. Istotne jest, aby właściciel wystąpił z wnioskiem do właściwego organu i aby z niego wynikał niewątpliwy zamiar przekazania nieruchomości. Natomiast podnoszona przez skarżące kwestia świadczeń emerytalnych uregulowana była odrębnie - w rozdziale trzecim ustawy i uzależniona była od szeregu warunków w nim wskazanych, w tym m. in. od wieku właściciela, obszaru przejętej nieruchomości, dochodu w pracy w gospodarstwie, ustalenia czy gospodarstwo stanowiło (albo nie stanowiło) główne źródło utrzymania właściciela, braku innych nieruchomości. Oznacza to, że nie w każdym przypadku przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Państwa skutkowało przyznaniem byłemu właścicielowi świadczeń emerytalnych. Odnośnie zarzutów skarżącej J. M. w kwestii niedopuszczenia przez organ nadzoru dowodów z akt sprawy karnej o znęcanie się nad rodziną K. i kierowanie wobec niej gróźb karalnych oraz dowodów z akt IPN i akt sprawy o zasiedzenie (poza dowodem z opinii biegłego – o czym wyżej), to zarzut ten jest chybiony, gdyż okoliczności, które miały być wykazane tymi dowodami nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji z [...] marca 1963 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.