II SA/Bd 333/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r, nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta T. zobowiązał [...] sp. z o.o. do udostępnienia części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie działkami nr [...],[...] i [...], zapisanymi w księdze wieczystej nr [...] E. S.A. w G. w celu wykonania czynności związanych z remontem linii kablowej średniego napięcia, polegającym na wymianie istniejącego kabla SN-15kV, na kabel sieciowany na odcinku 125 m oraz wymianie jednego słupa na działce nr [...]. W sentencji decyzji organ określił zakres i czas udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.), albowiem spółka zamierza przeprowadzić prace, które pozwolą na utrzymanie należytego stanu linii elektroenergetycznej i zapewnią jej bezpieczne funkcjonowanie, zaś właściciele nieruchomości, na których zlokalizowane są ww. urządzenia, nie wyrazili zgody na udostępnienie swojej nieruchomości. Od ww. decyzji [...] sp. z o.o. złożyła odwołanie, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła: naruszenie art. 124b u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z punktu widzenia prawa budowlanego zamierzona inwestycja nie stanowi remontu, gdyż nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz na posadowieniu nowego słupa o wyższych parametrach. W rzeczywistości będzie to przebudowa, a nie remont. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zobowiązania [...] sp. z o.o. do udostępnienia nieruchomości na rzecz E. S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV relacji [...] i odgałęzienia [...], polegającym na wymianie istniejących przewodów na odcinku 125 m oraz wymianie słupa na działce nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n., wyjaśnił, że przepis ten uzależnia możliwość ograniczenia prawa własności – zobowiązania do udostępnienia nieruchomości – od konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu E. S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia celem wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV, polegającym na wymianie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, zgodnie z zakresem przedstawionym na załączonym opisie prac i mapie. Prace miały polegać na wymianie przewodów 3xAFL-6 50mm² na 3xEKOPAS CCST 70mm² oraz wymianie słupa typu ŻN-12/P na słup wirobetonowy typu E-12/4, 3/P. Następnie, w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik E. S.A. wyjaśnił, że inwestycja dotyczy części linii głównej wraz z odgałęzieniami. W kwestii parametrów technicznych i użytkowych linii poinformował, że bez zmian pozostaną długość, wysokość i miejsce posadowienia żerdzi oraz napięcie znamionowe. W związku z powyższym, organ odwoławczy podkreślił, że nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta T., iż zakres wymienionych prac stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej. W konsekwencji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 124b u.g.n., bowiem nie zostały spełnione wymienione w nim przesłanki. E. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, gdy ten prawidłowo zakwalifikował zamierzone prace jako remont, niewyjaśnienie, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii. Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze spółka podniosła, że planowane prace mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej, że polegać one mają na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie, jaki stanowi linia elektroenergetyczna, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu i wzniesieniu nowego; że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska o następczej zmianie parametrów istniejącej linii energetycznej ani o uznaniu prac za przebudowę; oraz że wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, a skoro głównym parametrem, jaki należy mieć na uwadze w przypadku obiektu liniowego – zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane – jest jego długość, to dla oceny, czy zajdzie zmiana parametrów linii, bez znaczenia jest ewentualna zmiana parametrów technicznych elementów wchodzących w skład tej linii. W konsekwencji skarżąca wskazała, że błędnie przyjęto, iż planowane prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta T. i odmówił zobowiązania [...] sp. z o.o. do udostępnienia nieruchomości na rzecz E. S.A. Uchyloną decyzją Prezydent Miasta T. zobowiązał wskazaną spółkę do udostępnienia nieruchomości na rzecz spółki E. celem wykonania prac polegających na remoncie linii napowietrznej SN-15kV relacji [...] i odgałęzienia [...]. Organ odwoławczy uznał, że wniosek Prezydenta Miasta T. o spełnieniu wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten więc umożliwia organowi drugiej instancji wydanie decyzji reformatoryjnej, to jest decyzji merytorycznej, co jest konsekwencją przyjętego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego modelu postępowania oraz wewnętrznej logiki tego aktu prawnego, w świetle których organ odwoławczy jest – w pewnym zakresie – organem o merytorycznych kompetencjach w sprawie. Mimo że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie dookreślono podstaw wydania tego rodzaju decyzji, niewątpliwie decyzja reformatoryjna (zmieniająca), ze swej istoty może być wydana w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego (podobnie – choć na gruncie odmiennego stanu faktycznego – NSA w wyroku z 13.10.2011 r., II GSK 1062/10). W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie powzięte zostało prawidłowo. Analiza akt sprawy potwierdza, że zarzuty organu II instancji względem rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta T. są uzasadnione. Wykładnia przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości wskazuje, że zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia podmiotowi występującemu do organu z wnioskiem o takie zobowiązanie możliwe jest wtedy, gdy celem tego udostępnienia jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie urządzeń, w tym - co właściwe dla niniejszej sprawy - przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej P.b.), jako remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie mogą być zatem za remont uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu – stanowi to budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b. ze wszystkimi tego konsekwencjami (por: wyrok WSA w Gdańsku z 24.09.2014 r., II SA/Gd 428/14; wyroki NSA z 12.02.2013 r., II OSK 1906/11, z 13.12.2013 r., II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 – dostępne jak wyżej). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową w rozumieniu art. 3 ust. 7a P.b. (por. wyrok WSA w Łodzi z 13.10.2016 r., II SA/Łd 560/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.08.2015 r., II SA/Bd 612/15 – dostępne jak wyżej). Zgodnie z cyt. przepisem, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest zatem następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy. W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie uznał, że w wyniku planowanych prac nastąpi zmiana parametrów technicznych lub użytkowych urządzeń. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż planowane przedsięwzięcie polega na wymianie przewodów 3xAFL-6 50mm² na 3xEKOPAS CCST 70mm² oraz wymianie słupa typu ŻN-12/P na słup wirobetonowy typu E-12/4, 3/P. Zmianie ulegną kubatura, przekrój czy powierzchnia zabudowy słupów oraz parametry przekroju przewodów. Na całej linii zostaną zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej [...] z odgałęzieniami, w tym zdemontowanie starych słupów, montaż nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o zmienionych parametrach) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to dodatkowo o innych parametrach. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że planowanych prac nie można zakwalifikować jako remontu. Precyzyjne ustalenie charakteru i skutków zamierzonych prac stanowi, obok spełnienia przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), decydujący element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. Konieczność przeprowadzenia planowanych prac nie jest, jak przyjął organ I instancji, i co słusznie zanegował Wojewoda, samodzielną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości. Należy mieć również na uwadze to, że regulacja zawarta w powyższym przepisie jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem polegającym na czasowym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ, orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości, musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia oraz, że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje też na poparcie stanowisko skarżącej, jakoby jedynym parametrem, którego ewentualna zmiana podlegać winna weryfikacji w przypadku obiektu liniowego, była długość tego obiektu. Jak wynika z art. 3 pkt 3a P.b., długość obiektu liniowego jest jego parametrem charakterystycznym, odróżniającym obiekt liniowy od określonego w art. 3 pkt 1 P.b. obiektu budowlanego; obiekt liniowy stanowi specyficzny rodzaj obiektu budowlanego. Pojęcie przebudowy odnosi się zaś zarówno do obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 1 P.b., jak i obiektów liniowych, a więc nie ma podstaw, by przy kwalifikacji prac przeprowadzanych na obiekcie liniowym wykluczyć badanie ewentualnych zmian jego parametrów techniczno-użytkowych, tym bardziej że w analizowanej sprawie przebudowa dotyczy odcinka 125 m. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.