II SA/Kr 75/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "T." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "T." S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 8.08.2016r., nr [....] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku [....] Spółka Jawna z siedzibą w N. pn. "Budowa dwóch budynków handlowo - magazynowo - biurowych z infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] oraz części działki nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. ", W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na okoliczność, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskano prawem wymagane opinie i uzgodnienia. Wskazano, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskodawca spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stąd możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [....] SA z siedzibą w K. , która wskazała na okoliczność, że po terenie, na którym ma być realizowana inwestycja przebiega rurociąg dostarczający wodę dla budynków [....] SA, co w sytuacji likwidacji rurociągu dla realizacji planowanej inwestycji spowoduje odcięcie wody do budynków odwołującej się Spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 31 października 2016 r. nr [....] , na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, przyjmując za front działki część od strony pasa drogowego ul [....] w K. (o szerokości o k. 75 m - łączna szerokość części działek nr [....] , [....] obr [....] ), skąd będzie odbywał się wjazd i wyjazd na/z działki na drogę publiczną. Jednocześnie wyjaśniono, że obszar analizowany wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji tj. ok. 225 m. Nadto Kolegium pozytywnie zweryfikowało spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy wskazano, że linię nowej zabudowy ustalono w odległości 7 m od granicy z działkami drogowymi nr nr [....][....] obr. [....] przy ul [....] i ul. [....] zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [....] , [....] obr. [....] ustalono na poziomie od 37% do 40%, przy czy wskaźnik każdego z budynków winien zawierać się w przedziale od 18,5% do 20%. Jednocześnie w załączniku nr 3 do decyzji wyjaśniono, że średni wskaźnik zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi 29%, a wnioskowany wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla planowanej inwestycji mieści się w parametrach zainwestowania działek w obszarze analizowanym. Analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie wskazanym w treści zaskarżonej decyzji, albowiem wskaźnik ten nie zaburzy istniejącego parametru intensywności zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten komponuje się w zastany ład urbanistyczny, co znajduje uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno - architektonicznej. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej od ul [....] wyznaczono -przyjmując za podstawę § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia na poziomie 105 m dla każdego z budynków, jednocześnie wskazując, że średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 65m. W załączniku nr 3 do decyzji wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowej ustalono w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków usługowych i produkcyjnych - obiektów handlowych, zlokalizowanych wzdłuż ul [....] w obszarze analizowanym na działkach nr nr [....] [....] [....] obr. [....] oraz nr [....][....] obr. [....] tj. 105 m z tolerancją do 5%. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru. W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, każdego z budynków wyznaczono na poziomie 12 m z tolerancją do 1 m, przy jednoczesnym ustaleniu dachu płaskiego. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że średnia wysokość budynków wynosi ok. 10 m, przy czym w obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter wysokości obiektów. W przedmiotowej sprawie przeprowadzona analiza wykazała, że wysokość budynków górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy należy wyznaczyć w nawiązaniu do wysokości budynków usługowych i produkcyjnych - obiektów handlowych zlokalizowanych wzdłuż ul [....] na działkach nr nr [....] [....] [....] obr. [....] [....] obr. [....] . Kolegium mając na uwadze sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną oraz stan zagospodarowania terenu nie znajduje podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru. W ocenie Kolegium ustalenie tak przyjętych parametrów nie narusza zasad kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób prawidłowy. W świetle wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym. Organ I instancji określił również wymaganą ilość miejsc parkingowych zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. Nr LIII/723/12 będącą Programem obsługi parkingowej dla miasta K. , w ilości na 1000 m2 powierzchni sprzedaży 30 miejsc postojowych (handel), na 1000 m2 powierzchni użytkowej 30 miejsc postojowych (biura), na 100 zatrudnionych 20 miejsc postojowych (powierzchnia magazynowa). W odniesieniu do zarzutu odwołania w zakresie ewentualnej likwidacji rurociągu przebiegającego przez działkę przeznaczoną do zainwestowania, którym doprowadzona jest woda do budynków odwołującej Spółki, Kolegium wyjaśniło iż kwestia ta będzie przedmiotem analizy na kolejnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie organ architektury budowlanej będzie badał spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów, jakie wynikają z odrębnych przepisów, jak również zajmie stanowisko w przedmiocie lokalizacji budynku na nieruchomości, gdzie budynek winien być usytuowany tak aby nie naruszać interesów osób trzecich. Na obecnym etapie analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane byłaby przedwczesna, bowiem zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalnym przekształcanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zarzuty odwołania w tym zakresie należy uznać za przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniosła [....] SA z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: - § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.) z uwagi na "widełkowe" ujęcie parametrów zabudowy analizowanej przy ustalaniu linii zabudowy, - art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21) poprzez odwołanie się do instytucji "usuwania odpadów", która to dotyczy konsekwencji składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zamiast do instytucji "gospodarki odpadami" przez którą rozumie się wytwarzanie i gospodarowanie odpadami, - art. 64 w zw. z 54 u.p.z.p. z uwagi na zastosowanie i wprowadzenie w zakresie gospodarki wodnej nie mającego umocowania w ustawie odwołania się do bliżej niedookreślonego aktu tj. Ramowej Dyrektywy Wodnej bez podania nazwy, organu uchwalającego, numeru aktu, daty, organu publikacyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania powiązania powyższego aktu z rozpatrywaną sprawą, co czyni odwołanie to pustym, co w konsekwencji powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 kpa, a czego organ II instancji wadliwie nie uczynił. W uzasadnieniu wskazano, iż nieuprawnione było "widełkowe" ujęcie parametrów zabudowy analizowanej przy ustalaniu linii zabudowy, a nadto organy przy ustalania linii, wobec braku możliwości zastosowania ogólnej reguły z § 4 ust. 1, uczyniły to bez szczegółowo i precyzyjnego określenia parametrów omawianej zabudowy, na skutek ogólnikowego, rozproszonego ujęcia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji jak i decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że dwa jej ostatnie zarzuty dotyczą nieznacznych uchybień, które nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja jest przede wszystkim wadliwa z uwagi na jej wydanie w oparciu o nienależycie sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, której istotnych braków organy nie dostrzegły. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wszystkie parametry dla planowanego przedsięwzięcia określone zostały na zasadzie wyjątków od reguł wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"). Co przy tym bardzo istotne, odchylenia te są znaczne. Dopuszczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza średni z obszaru analizowanego o prawie 38%, dopuszczona szerokość elewacji frontowej przekracza średnią o prawie 70%, a dopuszczona wysokość przekracza średnią (i to wyliczoną tylko odnośnie zabudowań od strony ul. [....], bo średnia z całego obszaru analizowanego nie została w analizie wskazana) o 30%. Choć nie budzi wątpliwości, że możliwe jest w zakresie każdego wskaźnika, czy parametru, rozstrzygnięcie w konkretnym przypadku specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, to jednak wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę, a podstawy do takiego rozstrzygnięcia muszą przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W przedmiotowym wypadku uzasadnienie analizy jest natomiast ogólnikowe i nazbyt lakoniczne, jak na zakres odstępstw od zasad wyznaczania cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając, że celem analizy jest określenie parametrów planowanego obiektu z punktu ładu przestrzennego, to w sytuacji kiedy oba budynki mają mieć elewacje z wejściami głównymi także od strony publicznej drogi powiatowej jaką jest ul. [....] , w analizie winno być wyczerpująco wskazane, choćby to, dlaczego budynki o wysokości o 30% wyższej od podanej średniej (biorąc pod uwagę zabudowę z całego obszaru analizowanego, którą przy obliczaniu średniej urbanista pominął, będzie to jeszcze więcej) oraz usytuowane 7 metrów od granicy działki drogowej ul. [....] , tj. bliżej niż jakikolwiek inny budynek przy tej ulicy, nie będą naruszały ładu przestrzennego. Co się tyczy linii zabudowy, przypomnieć należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zaznaczyć też należy, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, LEX nr 2087384). W przedmiotowym wypadku obie drogi, do których przylega teren inwestycji mają status publicznych dróg powiatowych. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zasadą jest, że w terenie zabudowy obiekty budowlane przy drogach powiatowych mogą być usytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z powyższego wynika, że część działek na które powołał się urbanista, może być zabudowana niezgodnie z przepisami odrębnymi, co w ogóle nie zostało zauważone w analizie. Natomiast wyznaczając linię zabudowy od strony ul. [....], urbanista w ogóle nie podał dlaczego linii zabudowy nie wyznaczył jako kontynuacji budynku na działce nr [....] (w tej części analizy o nim nawet nie wspomniano), tylko za właściwe uznał odniesienie tej linii do zabudowy na działce [....] . Co przy tym istotne, mimo że w analizie wskazano, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji ma nawiązywać do zabudowy na działce [....] , to z pomiaru na mapie będącej załącznikiem do analizy wynika, że linia zabudowy została wyznaczona o ok. 2 metry bliżej w stosunku do działki drogowej ul. [....] , niż linia zabudowy na działce [....]. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa"), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji z analizy urbanistycznej jednak nie wynika. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że przedmiotowe budynki mają być budynkami handlowymi. Choć we wniosku i decyzji wskazano, że mają to być budynki handlowo – magazynowo - biurowe, to jednak w późniejszym oświadczeniu inwestor wyjaśnił (k. 90 akt administracyjnych), że planowane budynki to budynki handlowe, samoobsługowe sklepy, a część magazynowa (na towar będący przedmiotem handlu) i biurowa (zaplecze dla pracowników) mają jedynie pełnić funkcję uzupełniającą ale dla funkcji handlowej. Tymczasem z analizy (pkt. 2 analizy, k. 109v akt administracyjnych), nie wynika, aby w obszarze analizowanym funkcja handlowa w ogóle występowała. Z całości analizy urbanistycznej można jedynie wywnioskować, że dla urbanisty handel i usługi to funkcje tożsame, z czym jednak nie można się zgodzić, choćby z uwagi na treść art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt. 19 ustawy. W tym zakresie tutejszy Sąd wyraża prezentowany w orzecznictwie pogląd, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy, czego w przedmiotowym wypadku brak. Dlatego w ponownym postępowaniu, w analizie urbanistycznej uzupełnionej o wszystkie powyżej wskazane kwestie, urbanista także wskaże, czy w obszarze analizowanym funkcja handlowa w ogóle występuje, a jeśli nie, to jego obowiązkiem będzie wyczerpujące uzasadnienie, czy planowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych tzn, że nowa zabudowa mieści się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania, stanowi jego uzupełnienie i z nim nie koliduje. Kolejną wadą zaskarżonej decyzji jest niespójność w zakresie numeru działki drogowej ul. [....] , z której ma się odbywać główny wjazd na teren inwestycji i w stosunku do której określono linię zabudowy. Z części tekstowej wynika, że w tym miejscu działka drogowa ul. [....] posiada nr [....]. Z załącznika graficznego do decyzji wynika natomiast, że w miejscu połączenia się terenu inwestycji z ul. [....] , działka ta ma nr [....] (k. 203 akt administracyjnych), a z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej (k. 112 i k. 211 akt administracyjnych) wynika, że działka o nr [....] znajduje się dalej. W tym zakresie wskazać należy, że mapy, czy wydruki z ich wersji elektronicznej znajdujące się w aktach (np. k. 113 akt administracyjnych), posiadają różną numerację tej działki drogowej. Dlatego prawidłowa jej numeracja winna być ustalona przez organ w oparciu o aktualne materiały geodezyjne, a załącznik graficzny do ponownie wydanej decyzji winien być sporządzony na mapie zawierającej aktualną numerację działek ewidencyjnych. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.