II SA/Gd 535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Z. i B. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących P. Z. i B. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Z. i B. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016r., Nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2016r., Nr [..], nakazującą P. i B.Z. oraz A. S.C. wyłączenie z użytkowania lokali mieszkalnych nr 2 i 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. R. w J.na działce nr [..] gmina P. w terminie natychmiastowym i umieszczenia na wskazanym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania części budynku. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 3 czerwca 2016r. kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. na działce nr [..], gm. P., w którym znajdują trzy lokale mieszkalne własnościowe i jeden lokal mieszkalny komunalny będący własnością Gminy. W trakcie kontroli organ stwierdził, że w lokalu mieszkalnym nr 2, zlokalizowanym we wskazanym budynku, prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbiórce ścianek działowych, podbitki i wypełnienia stropu nad parterem o konstrukcji drewnianej oraz innych prac remontowych. Ustalono, że inwestorem tych robót budowlanych jest A. S. C. W trakcie wykonywanych robót usunięte zostały wszystkie ścianki działowe, w związku z czym w części południowej budynku ugięciu uległ strop nad parterem. Organ I instancji stwierdził, że zaistniała bezpośrednia groźbę zawalenia się przedmiotowej części stropu pomiędzy lokalami 2 i 3 z uwagi na katastrofalny stan techniczny stropu oraz brak odpowiedniego podparcia. Ponadto organ stwierdził, że w lokalu mieszkalnym nr 3, znajdującym się na piętrze budynku bezpośrednio nad lokalem nr 2, należącym do państwa P. i B. Z. w pomieszczeniu kuchni, łazienki i pokoju dziennym zapadła się podłoga, zaś w łazience i kuchni występują pionowe i ukośne pęknięcia glazury. Organ I instancji stwierdził również pęknięcia w ścianie pomiędzy pokojem a łazienką. W trakcie kontroli lokatorka przedmiotowego budynku M. G. wskazała, że pojawiły się pionowe rysy w ścianie zewnętrznej budynku od strony południowej i zachodniej. W konsekwencji poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 czerwca 2016r., na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał właścicielom Państwu P. i B. Z. (właścicielom lokalu nr 3) oraz A. S. C. (właścicielce lokalu nr 2) wyłączenie z użytkowania wskazanych lokali mieszkalnych w terminie natychmiastowym, oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania tej części budynku. Stwierdził, że konieczne jest wyłączenie z użytkowania części przedmiotowego budynku obejmującą lokale mieszkalne nr 2 i 3 wraz z pomieszczeniami piwnicznymi znajdującymi się bezpośrednio pod lokalem nr 2 oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także o zakazie jego użytkowania. A. S. C. wniosła odwołanie od powyżej decyzji zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych, które jej zdaniem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 68 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 lipca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy kierując się wykładnią przesłanek zastosowania przepisu art. 68 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego, aby nakazać opróżnienie budynku - poprzez wyłączenie budynku z użytkowania, winien w sposób jednoznaczny, w wyniku przeprowadzonej kontroli budynku stwierdzić, że zły stan techniczny budynku stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Organ odwoławczy potwierdził, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2016r. kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezpośrednią groźbę zawalenia się części stropu pomiędzy lokalami nr 2 i nr 3 z uwagi na katastrofalny stan techniczny drewnianego stropu i brak odpowiedniego podparcia. Ustalenia te organ odwoławczy uznał jednak za zbyt ogólnikowe. Nie dookreślono bowiem, na czym polega katastrofalny stan stropu drewnianego, tzn. czy belki konstrukcyjne są ugięte, a jeśli tak to ile jest takich belek i w których miejscach. Nie określono, na czym polega brak odpowiedniego podparcia, tzn. czy wynika to z korozji biologicznej belek, i ilu belek dotyczy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w lokalu nr 3 zapadła się podłoga, przy czym podkreślono, że podłoga nie jest elementem konstrukcyjnym stropu drewnianego. Według organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie został zebrany w sposób na tyle wyczerpujący, aby wydać nakaz wyłączenia z użytkowania obu lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Podkreślono również, że kontrola stanu technicznego powinna była objąć cały budynek mieszkalny w J., szczególnie w aspekcie stropu pomiędzy parterem a poddaszem i postępowanie w sprawie stanu technicznego prowadzić w odniesieniu do całego obiektu. W tej sytuacji organ za najwłaściwsze uznał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ażeby zadość uczynić zasadzie dwuinstancyjności. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego tj. art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez uchylenie decyzji PINB nakazującej wyłączenie z użytkowania lokali nr 2 i 3 w budynku przy ul. R. w J. (na dz. Nr [..]. gm. P.) oraz zarządzającej umieszczenie na ww. budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie użytkowania ww. części budynku, pomimo bezpośredniej groźby zawalenia stropu pomiędzy w/w lokalami z uwagi na katastrofalny stan techniczny stropu, wynikający z prowadzenia robót budowalnych polegających na rozbiórce ścianek działowych, podbitki i wypełnienia stropu nad parterem o konstrukcji drewnianej oraz innych prac remontowych, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy i wobec wydania decyzji organu II instancji z rażącym naruszeniem prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania w mocy prawidłowej decyzji PINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku podstaw do uchylenia i prawidłowości decyzji organu I instancji, a tym doprowadziło do utrzymywania się stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego przez wyeliminowanie z obrotu zgodnej z prawem decyzji. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących zaskarżona decyzja jest niedopuszczalna z powodu utrzymywania stanu realnego zagrożenia zdrowia i życia ze względu na groźbę zawalenia się budynku, która nie została usunięta, co potwierdziły załączonym do skargi materiałem fotograficznym. Podkreślono, że w myśl art. 68 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego bądź jego wyłączenia z użytkowania, jeśli tylko stwierdzona zostanie bezpośrednia groźba zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. W niniejszej sprawie protokół oględzin potwierdził istnienie realnego niebezpieczeństwa zawalenia się budynku wskutek robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr 2. Dla zastosowania art. 68 Prawa budowlanego nie mają znaczenia powody, które doprowadziły do stanu zagrożenia i osoby odpowiedzialne za taką sytuacją. Wystarczające jest natomiast ustalenie, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W świetle powyższego w ocenie skarżących powody wskazane przez organ odwoławczy w żadnym razie nie uzasadniały uchylenia prawidłowej decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowalnego, co doprowadziło do jego naruszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powielając argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016r., którą w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu nadzoru pierwszej instancji i sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia temu organowi twierdząc, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, w wyniku czego zgromadzony w sposób wadliwy materiał dowodowy nie dawał podstawy do zastosowania przepisu art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290) zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższą regulację traktuje się jako rozwiązanie, które organ nadzoru jest zobligowany zastosować w sytuacjach nagłych charakteryzujących się bezpośrednim zagrożeniem zawalenia się obiektu budowlanego, w którym przebywają ludzie, co uzasadnia podjęcie działań natychmiastowych i zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Hipotezy przepisu art. 68 Prawa budowalnego nie wypełniają okoliczności uzasadniające jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, ale okoliczności powodujące realne zagrożenie zawaleniem się budynku. Wskazany przepis nie uszczegóławia środków dowodowych, przy pomocy których należy wykazać wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie dyspozycji art. 68 Prawa budowlanego, jedynie poza wskazaniem w pkt 1, że wydanie decyzji obejmującej nakazy winno nastąpić na podstawie protokołu oględzin. Takie oględziny w rozpoznawanej sprawie miały miejsce w budynku przy ul. R. w J. w dniu 3 czerwca 2016r., co potwierdza sporządzony z nich protokół znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w obecności zarówno skarżących, jak i inwestora robót w lokalu nr 2 wynika, że organ w sposób bardzo szczegółowy ustalił stan poszczególnych lokali w tym budynku oraz ocenił stan całego obiektu. Organ ustalił, że w wyniku robót rozbiórkowych prowadzonych wewnątrz lokalu nr 2 ugięciu uległ strop nad parterem w części budynku od strony południowej, co odnosi się do lokalu nr 3 należącego do skarżących. W protokole z oględzin stwierdzono wyraźnie bezpośrednią groźbę zawalenia się części stropu pomiędzy lokalami nr 2 i 3 z uwagi na katastrofalny stan techniczny drewnianego stropu i brak odpowiedniego podparcia. Stwierdzono również, że w lokalu nr 3 zapadła się podłoga w pomieszczeniu kuchennym, łazience i salonie. W łazience i w kuchni ujawniono pionowe i ukośne rysy w glazurze oraz pęknięcia ścian w pokojach. Na podstawie poczynionych w trakcie oględzin ustaleń organ nadzoru budowlanego uznał, że wypełniła się hipoteza przepisu art. 68 pkt 1 Prawa budowalnego, co uzasadniało wydanie nakazu wyłączenia z użytkowania w określonym terminie lokali objętych zagrożeniem zawalenia się. W ocenie sądu stanowisko organu pierwszej instancji nie było dotknięte uchybieniami, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość wydanego nakazu. Sąd nie dostrzegł jakikolwiek zaniedbań w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, które w tym wypadku sprowadziło się do przeprowadzenia oględzin wskazanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Dodatkowo wskazać należy na wyspecjalizowany charakter organu nadzoru budowalnego prowadzącego postępowanie i tym samym na wiedzę specjalistyczną posiadaną przez jego pracowników, która umożliwiła im rzetelną i profesjonalną ocenę stanu technicznego obiektów budowlanych w aspekcie zagrożeń dla zdrowia, życia i mienia. Wobec tego materiał dowodowy uzyskany w trakcie oględzin mógł w sposób kompleksowy posłużyć do wykazania wystąpienia przesłanek zastosowania sankcji z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, co też organ pierwszej instancji wiarygodnie uczynił. W tych okolicznościach faktycznych, co do których wiarygodności sąd nie powziął żadnych wątpliwości, nadużyciem było skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Wówczas tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego czyni niewiarygodnym materiał dowodowy sprawy. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z takimi naruszeniami przepisów prawa procesowego, które uzasadniałyby twierdzenie o tym, że istnieje nadal potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania wyjaśniającego, który zdaniem organu odwoławczego uzasadniał rozstrzygnięcie kasacyjne, według sądu nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dla której zasadnicze znaczenie ma nieprzerwanie istniejący i udokumentowany stan niebezpieczeństwa zawalenia się budynku mieszkalnego, przed którego konsekwencjami dla życia i zdrowia ludzi ma chronić nałożony w decyzji organu pierwszej instancji zakaz. Natura i rozmiar powziętych przez organ odwoławczy wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, w ocenie sądu w pełni uzasadniały skorzystanie przez ten organ z instrumentu przewidzianego w art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Określenie rodzaju i ilości ugiętych belek w stropie oraz rodzaju i ilości belek, których zły stan techniczny spowodował, że nie dają już one odpowiedniego podparcia, mogło się odbywać w ramach podjętych bezpośrednio przez organ odwoławczy bądź zleconych organowi pierwszej instancji dodatkowych czynności dowodowych, bez potrzeby uchylania prawidłowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji bowiem w sposób prawidłowy, zgodnie z celem przepisu art. 68 Prawa budowlanego, zmierzała do usunięcia skutków zagrożenia życia, zdrowia i mienia wskutek niebezpieczeństwa zawalenia się budynku, co nie stanowi sankcji wymierzonej szczególnie w inwestora robót budowlanych w lokalu nr 2, ale remedium na zaistniały stan zagrożenia bezpieczeństwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie do podjęcia rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez tutejszy sąd. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu od skargi w wysokości 500 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.