I OSK 286/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1047/15 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1047/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2015 r. w części stanowiącej pkt [...] tej decyzji, i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 240,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący Z. R. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna i decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta G. orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2013 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2013 r. na okres 12 miesięcy. Starosta G. w dniu [...] września 2014 r. powziął wiadomość o jednoczesnym korzystaniu przez skarżącego ze świadczenia rodzinnego i dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone swoją ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. W wyniku wznowienia postępowania, została wydana decyzja o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jednakże decyzja ta została w wyniku odwołania uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego z uwagi na wadliwie ustalony okres pobierania świadczenia rodzinnego i zasiłku dla bezrobotnych oraz statusu osoby bezrobotnej w kontekście czasowego zbiegu obu świadczeń. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym, Starosta G. w dniu 9 lutego 2015 r. wydał decyzję którą: - uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia [...] stycznia 2013 r. i przyznaniu mu prawa do zasiłku od [...] stycznia 2013 r. na okres 12 miesięcy, w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie; - orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r., z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad wujem, który posiadał orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. udzielił informacji, że skarżącemu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z powyższego tytułu i za styczeń 2013 r. zostało mu ono wypłacone w dniu [...] stycznia 2013 r. W ocenie organu, w dniu rejestracji istniała okoliczność wykluczająca nabycie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, co wypełnia normę art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jej zasadność zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak i jego subsumcji. Polemizując z zarzutem odwołania, nawiązującego do zmiany przepisów o świadczeniach pielęgnacyjnych w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego i pisma z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. dotyczącego tej zmiany, Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż w sytuacji skarżącego zmiana ta nie ma żadnego znaczenia. Decyduje tu bezsporna okoliczność przyznania i wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za styczeń 2013 r. w dniu [...] stycznia 2013 r., co stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 645), wykluczało możliwość nabycia statusu osoby bezrobotnej. Dlatego też wydana w trybie wznowienia postępowania decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zażądał uchylenia skarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż skarżący miał prawo przypuszczać, że świadczenie rodzinne zostało za styczeń 2013 r. wstrzymane, skoro nie dostarczył dokumentów o które Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wnosił pod rygorem wstrzymania tego świadczenia. Skoro dokumenty nie zostały dostarczone do wyznaczonego terminu, to jest do dnia [...] stycznia 2013 r., skarżący złożył wniosek o uznanie go za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku za 2013 rok. Miał zatem prawo uznać, działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, iż skoro nie spełnił warunków do wypłaty mu świadczenia rodzinnego za styczeń 2013 r., to wówczas zgodnie z przesłaną mu w piśmie z Ośrodka informacją, świadczenie to zostanie wstrzymane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym faktem jest to, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. w kasie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. skarżący pobrał należność z tytułu świadczenia rodzinnego, pielęgnacyjnego za miesiąc styczeń 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okoliczność ta uniemożliwiała nabycie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2013 r. i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2013 r. W tej sytuacji zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z dnia 23 stycznia 2013 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu mu prawa do zasiłku. Prawidłowo zatem Starosta G. orzekł w pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości. W ocenie Sądu pierwszej instancji pomimo, iż w trybie postępowania wznowieniowego skutecznie zakwestionowano jedynie zasadność przyznania statutu osoby bezrobotnej i pobierania zasiłku dla bezrobotnego w miesiącu styczniu 2013 r., organ pierwszej instancji zmuszony był do uchylenia w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd wskazał dalej, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wymogiem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawidłowe orzeczenie zawarte w pkt 2 tej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń organu dotyczących przyznania i wypłaty skarżącemu świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to było wypłacone w dniu [...] stycznia 2013 r. za styczeń 2013 r. W sprawie brak jest materiału stwierdzającego przyznanie skarżącemu jak i pobieranie przez niego tego świadczenia w dalszym czasie. Zatem status bezrobotnego jak i zasiłek dla bezrobotnych nie powinien być skarżącemu przyznany w styczniu 2013 r. Brak jest natomiast przesłanek do kwestionowania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych po dniu [...] stycznia 2013 r., zwłaszcza, iż o taki status skarżący ubiegał się, co wynika z jego oświadczeń złożonych w dniu [...] stycznia 2013 r. W ocenie Sądu w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. organ pierwszej instancji prawidłowo zrealizował jedynie pierwszą cześć dyspozycji tej normy (pkt 1 decyzji). Organ nie orzekł w zakresie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a dokładnie rzecz ujmując, orzekł w tym zakresie wadliwie, pomijając istotę sprawy. Nieprawidłowe i zbędne było w ocenie Sądu orzekanie w pkt 2 omawianej decyzji o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2013 r., skoro w tej materii organ wypowiedział się już w pkt 1 decyzji, uchylając w całości swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i skoro wobec ustaleń dokonanych w trybie wznowienia postępowania, oczywistym było brak przeciwwskazań do orzekania o statusie skarżącego jako osoby bezrobotnej po dniu [...] stycznia 2013 r. i o orzekaniu o jego prawie do zasiłku dla bezrobotnych po tym dniu. Tylko bowiem takie rozstrzygniecie stanowiłoby zrealizowanie w pełni treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części stanowiącej pkt 2 tej decyzji. W tym też zakresie Starosta G. powinien rozpatrzeć sprawę zgodnie z pełną treścią dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec w tym przedmiocie, co do istoty sprawy, zgodnie z powyżej wskazanymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: - błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. j) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez uznanie, że możliwe jest przyznanie statusu bezrobotnego osobie, która w dacie rejestracji w PUP pobiera zasiłek pielęgnacyjny - po ustaniu okresu pobierania tego zasiłku, podczas gdy osoba, która w dacie rejestracji w urzędzie pracy pobiera zasiłek pielęgnacyjny nie spełnia warunku uznania za bezrobotnego, nawet, jeżeli w niedalekiej przyszłości zasiłek ten miałaby przestać pobierać; - błędną wykładnię art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że uchylenie przez Starostę ostatecznej decyzji o uznaniu za bezrobotnego jest równoznaczne z odmową uznania za bezrobotnego, podczas gdy uchylenie decyzji oznacza brak jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w obrocie prawnym i konieczność wydania nowej decyzji merytorycznej; uchylenie decyzji nie może być tożsame z orzeczeniem merytorycznym, jakim jest orzeczenie co odmowy przyznania osobie statusu bezrobotnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. R. przedstawił stanowisko popierające zaskarżony wyrok, nie formułując przy tym jakichkolwiek wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego. Nie podniesiono ponadto żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie całkowicie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku, przy czym istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którymi możliwe jest przyznanie statusu bezrobotnego osobie, która w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy pobiera zasiłek pielęgnacyjny oraz uznanie, że uchylenie przez Starostę ostatecznej decyzji o uznaniu za bezrobotnego jest równoznaczne z odmową uznania za bezrobotnego, podczas gdy uchylenie decyzji oznacza brak jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi kasacyjnej uznał, że zasługują one na uwzględnienie. W związku z podniesionym zarzutem błędnej wykładni art. 151 § 2 k.p.a., należy w pierwszej kolejności wskazać, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Starosta G. wydał w dniu [...] lutego 2015 r. nową decyzję, którą uchylił decyzję dotychczasową oraz odmówił Zdzisławowi Radzkiemu uznania go za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2013 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że wznowienie postępowania, jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Należy też pamiętać, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być natomiast połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 151 k.p.a., teza 5 – System Informacji prawnej LEX). Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji słusznie w punkcie 1 swojej decyzji orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej, a w punkcie 2 odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną, orzekając jednocześnie o istocie sprawy. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie było to orzeczenie nieprawidłowe, a tym bardziej zbędne. Przechodząc z kolei do oceny zarzutu naruszenia art. 2 ust 1 pkt 2 lit. j) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię należy uznać, że status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także nie wykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nie uzyskiwanie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Także fakt pobrania świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. W takim stanie sprawy organ zasadnie orzekł o odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2013 r. (dzień zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy celem dokonania rejestracji), skoro spełnienie warunku niepobierania świadczenia pielęgnacyjnego, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest niezbędne do przyznania tego statusu. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że kwestia uznania bądź nieuznania za osobę bezrobotną jest czynnością materialną, a spełnienie przesłanek organ winien oceniać na dzień złożenia wniosku. Na dzień złożenia wniosku należy więc określić czy osoba wnioskująca spełniała przesłanki pozytywne oraz czy nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie tego statusu. Dlatego też, wbrew temu co sądzi skarżący, organ nie może uznać za osobę bezrobotną z datą późniejszą, gdy stwierdzi, iż wnioskujący dopiero po upływie określonego terminu spełniał wszelkie warunki ustawowe. Na marginesie należy stwierdzić, że skoro jak twierdzi skarżący, był on przekonany o tym, że zasiłek pielęgnacyjny został mu wypłacony niesłusznie w miesiącu styczniu 2013 r., to w takim wypadku, będąc poinformowany o konieczności zawiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o zgłoszeniu wszelkich zmian mających wpływ na status osoby bezrobotnej, powinien kwestię tę zgłosić organowi w terminie 7 dni. Z dyspozycji przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. j) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika bowiem jednoznacznie, że przyznanie statusu bezrobotnego uniemożliwia fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie sam fakt jego przyznania. W tym miejscu należy się również ustosunkować do zarzutu skarżącego, w którym podnosi, iż został wprowadzony w błąd przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G., ponieważ nie dostarczył dokumentów, o które wnosił GOPS pod rygorem wstrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego też skarżący myśląc, że zostanie pozbawiony wspomnianego świadczenia zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy i zarejestrował jako osoba bezrobotna. Należy stwierdzić, iż kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż wykracza poza jego granice. Jednakże, mając na uwadze słuszny interes strony należy stwierdzić, iż skarżący może w tym wypadku domagać się ewentualnego odszkodowania na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę oddalając ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną.