V SA/Wa 3773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Województwa M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: oddala skargę. Przedmiotem skargi Województwa [...] jest postanowienie z [...] lipca 2015 r. nr [...], na mocy którego Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie własne wydane w pierwszej instancji w dniu [...] maja 2015 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Finansów uchylając decyzję własną z [...] sierpnia 2014 r. określił wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za lipiec 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r., w związku z niedokonaniem wpłaty przez Województwo [...], Minister Finansów wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Województwo [...] podniosło zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany zarzucił nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez ten tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej "u.p.e.a."). W uzasadnieniu zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji Województwo [...] podniosło, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., że obowiązek wpłaty do budżetu państwa raty za lipiec 2014 r., której przeznaczeniem było sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla innych województw, nie istnieje w takim zakresie w jakim nie gwarantuje Województwu [...] zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Ponadto Województwo [...] podniosło uchybienia tytułu wykonawczego nr [...]. Zobowiązany wskazał na brak określenia środka egzekucyjnego egzekwowanych należności o charakterze pieniężnym oraz powołanie się na przepis art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm.) w odniesieniu do określenia podstawy prawnej, należności wymagalnych i podlegających egzekucji administracyjnej, innej niż art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (część E poz. 11 tytułu wykonawczego). W wyniku rozpoznania sprawy, postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Finansów uznał za nieuzasadnione zarzuty Województwa [...] dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez przedmiotowy tytuł wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zarzucono naruszenie : 1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, 2) art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a. 3) art. 6, 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 , dalej "k.p.a."). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazał, że Województwo [...] w 2014 r. spełniało dyspozycję art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z tym było zobowiązane do dokonania wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Na mocy art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Finansów pismami z [...] października 2013 r., oraz z [...] lutego 2014 r. poinformował Zarząd Województwa [...] o wysokości wpłat do budżetu państwa wynoszących [...] zł. W związku z niedokonaniem w ustawowym terminie wpłaty przez Województwo [...] na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lipiec 2014 r., Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] określił wysokość zobowiązania Województwa [...] za lipiec 2014 r. Minister Finansów uchylił tę decyzję i ponownie określił wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za lipiec 2014 r. (decyzja z [...] grudnia 2014 r. nr [...]). Jak dalej wskazał Minister Finansów, Województwo [...] pomimo otrzymania ostatecznej decyzji określającej wysokość wpłat do budżetu państwa nie dokonało wymaganej wpłaty. W związku z tym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Organ podkreślił, że przepis art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1574) obejmuje wszystkie sprawy dotyczące wpłat, również te będące na etapie postępowania egzekucyjnego oraz, że w dniu wydania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r., stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], Województwo [...] było zobowiązane do wnoszenia wpłat do budżetu państwa. Ponadto organ dodał, że na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. W wyroku tym Trybunał orzekł wprawdzie, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z Konstytucją RP, ale jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z pkt II wyroku, powyższe przepisy we wskazanym zakresie, utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponadto w uzasadnieniu pkt II do wyroku Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że zakwestionowane przepisy muszą być stosowane. W związku z tym, za nieuzasadniony uznano zarzut zobowiązanego, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] nie istnieje. Zdaniem organu, również zarzuty dotyczące niespełnienia w tytule wykonawczym nr [...] wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. należy uznać za nieuzasadnione. Województwo [...] w zakresie występujących w przedmiotowym tytule wykonawczym uchybień wskazało przede wszystkim zapis w części E poz. 11, w którym powołano przepis art. 35 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis ten w brzmieniu obecnie obowiązującym stanowi, iż do wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto zobowiązany zaznaczył, iż podstawą prawną decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nie był żaden ze wskazanych w art. 35 ust. 5 przepisów. Organ uznał zarzut ten za nieuzasadniony, bowiem wskazany przez wierzyciela w części E w poz. 11 przepis art. 35 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Obecne brzmienie przepisu nie nawiązuje do art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, bo przepis ten został uchylony. Organ wyjaśnił również, że art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego również w sprawach egzekucyjnych należy stosować dotychczasowe przepisy. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu (obowiązującym do 31 grudnia 2014 r.) wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Dodatkowo art. 31, którego brak w zmienionym art. 35 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zobowiązany poczytuje jako uchybienie, został przywołany w części E poz. 11 tytułu wykonawczego nr [...]. Organ stanął na stanowisku, że nieuzasadniony jest również zarzut Województwa [...] dotyczący braku wskazania w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. tytuł wykonawczy nr [...] w części "pouczenie" wskazuje jakie środki egzekucyjne organ egzekucyjny może zastosować w celu wyegzekwowania należności wskazanych w tym tytule. Tytuł wykonawczy nr [...] został sporządzony zgodnie ze wzorem tytułu wykonawczego określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650), wydanego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Forma tytułu wykonawczego jest więc określona w przepisach powszechnie obowiązujących i miała zastosowanie w odniesieniu do zobowiązań Województwa [...]. Minister Finansów za bezpodstawne uznał także zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. - zasada praworządności, art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. - zasada pogłębiania zaufania do organu administracyjnego i art. 12 k.p.a. - zasada szybkości postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego. Zarzucono naruszenie: 1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; 2) art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a.; 3) art. 34 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.; 4) art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.; W motywach skargi podkreślono m.in. że niekonstytucyjność przepisu art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, statuującego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla innych województw, w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje Województwu [...] zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt K 13/11, oznacza, że przepis ten jest niekonstytucyjny od samego momentu jego wprowadzenia do systemu prawnego, a nie dopiero od stwierdzenia tej niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny i to mimo odroczenia wejścia w życie tego wyroku. W ocenie strony skarżącej taki pogląd wynika z szeregu orzeczeń przywołanych w skardze. W związku z tym zasadne jest stanowisko wskazujące na nieistnienie należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Brak zatem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, nie sposób podzielić stanowiska wierzyciela o istnieniu obowiązku wynikającego z przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, ze skutkiem ex tunc. Tym samym Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zdaniem strony skarżącej argumentem przemawiającym za prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] nie może być fakt uchwalenia art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nakazującego stosować do wpłat za 2014 r. przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie tworzył samodzielnej podstawy do określenia wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2014 r. Jest to przepis przejściowy odsyłający do innych przepisów obowiązującego prawa, z tym jednakże zastrzeżeniem, że może on odsyłać wyłącznie do tych przepisów, które obowiązują, a więc m.in., w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł ich niezgodności z Konstytucją RP. W ocenie strony skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że powtórzenie i wymienienie w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, spełnia wymogi art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Poza tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 34 § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do wydania tego postanowienia. Ma on charakter przepisu gwarantującego możliwość skorzystania przez stronę ze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia organu. Ten przepis mógł ewentualnie zostać powołany, ale wyłącznie przed organem I instancji. Z tego też względu, zdaniem strony skarżącej, jego powoływanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie obowiązujących przepisów określających elementy konstrukcyjne postanowienia, w rozumieniu art. 124 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Ocena zarzutów w niej przedstawionych przedstawia się następująco. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustanawiającego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla województw w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje stronie skarżącej zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, co stwierdzono wyrokiem TK z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 13/11 nie oznacza (wbrew temu co sugeruje strona skarżąca), że nie mógł być on stosowany już od momentu wprowadzenia go do obowiązującego systemu prawnego. Pogląd wyrażony przez stronę skarżącą podzielany przez część judykatury oraz nauki prawa nie może być stosowany akurat w sprawie niniejszej, a to ze względu na stanowisko wyrażone przez NSA w sprawach dotyczących decyzji organu (Minister Finansów), którymi orzeczono o wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na poszczególne okresy czasu (por. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 2989/14). Analiza uzasadnienia wyroku sporządzonego we wskazanej sprawie prowadzi do wniosku, że przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał Konstytucyjny mogą, a wręcz powinny, być stosowane przez organ (Minister Finansów) w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. Podkreślenia wymaga, że art. 31 ustawy o dochodach będący podstawą uiszczenia i obliczenia wpłaty należnej utracił moc 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 1 ustawy z dnia 23 października 2014 r. – Dz. U. z 2014 r., poz. 1574). W związku z tym określenie wysokości zobowiązania Województwa [...] za miesiąc lipiec 2014 r. było tak faktycznie jak i prawnie uzasadnione. Nie sposób więc podzielić stanowiska strony skarżącej, którego istotą jest uznanie nieistnienia należności objętej spornym tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Stąd też zarzut wskazany w pkt. 1 skargi należało uznać za bezzasadny. Sąd uznaje za niezasadny także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Pierwszy z nich stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Drugi z nich z kolei wskazuje, że tytuł wykonawczy zawiera : 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Analiza spornego tytułu wykonawczego wskazuje, iż nie uchybia on nie tylko wskazanym przepisom ale i regułom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w regulacji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650). Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. za wierzyciela uważa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Nie budzi wątpliwości, że Minister Finansów jest wierzycielem w zakresie wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Jako organ administracji wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc lipiec 2014 r. Następnie stosownie do przepisu art. 4 oraz art. 5 ustawy zmieniającej ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wystawił tytuł wykonawczy nr 56. Sąd wskazuje jednocześnie, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego również w sprawach egzekucyjnych należy stosować dotychczasowe przepisy. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Poza tym tenże przepis tzn. art. 31 został przywołany w spornym tytule wykonawczym (zob. część E poz.1). Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego tych środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem nie może być uznana za obrazę tegoż przepisu. W ocenie Sądu, motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie są jasne i logiczne oraz wbrew twierdzeniom strony skarżącej mające oparcie w przepisach prawa. Dlatego nie dopatrzono się również naruszenia przepisów natury procesowej. Sąd, nie dopatrzywszy się zasadności zarzutów zawartych w skardze ani naruszenia innych przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia, skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), jako bezzasadną oddalił.