I OSK 2071/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16 w sprawie ze skargi R. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od skarżącego R. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1687/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi na podstawie art. 6f, art. 121 e ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 13 i 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) stwierdził utratę przez sierżanta sztabowego R. B. prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia 12 grudnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz za okres zwolnienia lekarskiego od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania tych zwolnień lekarskich. Zdaniem organu w ww. okresach zwolnień związanych z ponownym urazem prawego stawu kolanowego, skarżący podejmował czynności mogące przedłużać okres jego niezdolności do pracy lub służby, co świadczy o wykorzystaniu zwolnień niezgodnie z ich celem. W następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny stwierdzając, że okoliczności sprawy wskazują na wykorzystanie przedmiotowych zwolnień lekarskich niezgodnie z ich celem. W ocenie organu odwoławczego aktywność fizyczna strony budzi uzasadnione wątpliwości co do konieczności korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego. Potwierdzają to zeznania lekarza wystawiającego przedmiotowe zwolnienia, który na pytanie czy kilkukrotne kopanie piłki jest zachowaniem zwiększającym ryzyko pogłębienia urazu, a tym samym przedłużenie rekonwalescencji, odpowiadał twierdząco. Z kolei to, że na zwolnieniu wskazano, że pacjent może chodzić, nie jest tożsame z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny. Taki zapis upoważnia pacjenta jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, natomiast w ocenie organu aktywności policjanta polegające na udziale w charakterze bramkarza w przebraniu Świętego Mikołaja oraz pełnienie funkcji Szefa Sztabu Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, nie stanowiły niezbędnych czynności życia codziennego. W szczególności zdjęcia umieszczone przez skarżącego na portalu społecznościowym wskazują, że działalność jako Szefa Sztabu nie ograniczała się jedynie do organizacji Finału w dniu 10 stycznia 2016 r. Podsumowując, Komendant uznał, że podejmowane przez stronę czynności nie miały nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia. Odnosząc się natomiast do treści protokołu kontroli z dnia 15 stycznia 2016 r. organ wyjaśnił, że zawarte w nim stwierdzenie, iż policjant nie wykonywał żadnych czynności, które mogłyby mieć wpływ na postęp rehabilitacji oznacza, że przebywający na zwolnieniu policjant nie wykonywał takich czynności w momencie przeprowadzania kontroli. Ustawodawca nie uzależnił z kolei utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia od tego, aby policjant nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie w momencie kontroli, która może tym samym przybrać formę kontroli następczej. Skargę na powyższy rozkaz personalny złożył R. B., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania oraz art. 121e ust. 13 w zw. z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o protokół kontroli nie stwierdzający żadnych uchybień w wykorzystaniu przez skarżącego zwolnienia, natomiast organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił, czy działania podjęte przez skarżącego mogły mieć wpływ na przedłużenie rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe uznał ustalenie organu, że skarżący wykorzystał przedmiotowe zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich celem, o czym świadczy podejmowanie przez policjanta czynności, które nie stanowiły niezbędnych czynności życia codziennego, tj. udział w charakterze bramkarza w stroju Świętego Mikołaja oraz pełnienie funkcji Szefa Sztabu WOŚP. Zdaniem Sądu przepis art. 121e ust. 13 ustawy o Policji nie może być wykładany w oderwaniu od pozostałych przepisów tego aktu, w szczególności art. 121e ust. 7. Przepis ten wyraźnie wskazuje bowiem, że przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego rozumie się ustalenie, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Ustalenia dokonane w tym postępowaniu, jeśli są bezsporne i kwalifikowane przez organ jako nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia, stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia, nawet jeśli w chwili kontroli (w danym dniu, o danej godzinie) policjant przebywał w domu, jak miało to miejsce w tej sprawie. Zasadnie więc organ wskazał, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania przepisu art. 121e ust. 13 ustawy o Policji od tego, aby policjant nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie w momencie kontroli. Natomiast zaprezentowane przez skarżącego rozumienie tego przepisu pozbawiałoby uprawniony organ możliwości stwierdzenia utraty prawa do uposażenia nawet w sytuacji, gdyby policjant wykonywał w okresie zwolnienia lekarskiego pracę zarobkową, ale akurat w momencie kontroli (w danym dniu, o danej godzinie) przebywał w domu, co zostałoby odnotowane w protokole kontroli. Nadto, policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim, w którym wskazano, iż pacjent może chodzić, nie może traktować okresu zwolnienia lekarskiego, jako czasu wolnego od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 121e ust. 13 w zw. z art. 121e ust. 3 i ust. 10 ustawy o Policji w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem tylko i wyłącznie ustalenia zawarte w protokole kontroli, o którym mowa w art. 121e ust. 13 mogą stać się podstawą wydania decyzji stwierdzającej utratę uposażenia; 2. naruszenie prawa procesowego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnej do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wpływu ustalonej aktywności fizycznej skarżącego na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Wskazane naruszenie miało istotny wpływu na wynik sprawy, gdyż niedostrzeżenie przez Sąd orzekający, konsekwencji uchybień procesowych jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji, utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji skarżący podkreślił, że tylko i wyłącznie ustalenia zawarte w protokole kontroli mogą stać się podstawą do wydania decyzji stwierdzającej utratę prawa do uposażenia. Przepis art. 121e ust. 13 ustawy o Policji nie mówi o kontroli następczej czy też innych dokumentach, na których winna oprzeć się przedmiotowa decyzja. Nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie notatka służbowa sporządzona przez skarżącego w dniu 15 stycznia 2016 r., a uznawana przez organ za załącznik do protokołu kontroli z tej samej daty. Nadto, w treści protokołu nie wskazano na taki załącznik, a pod notatką widnieje jedynie podpis skarżącego co wskazuje jedynie na jego wewnętrzny charakter. Ponadto zdaniem skarżącego przesłuchany lekarz prowadzący leczenie wskazał jedynie, że aktywność skarżącego nie jest zalecana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut 2). Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że przedmiotem sprawy administracyjnej było wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystywania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego, w szczególności wykorzystywania go zgodnie z celem jego wystawienia (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji), a nie jak stwierdza się w skardze kasacyjnej "wpływu ustalonej aktywności fizycznej odwołującego na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby". Organ nie musiał również wbrew twierdzeniom strony skarżącej ustalać, czy "czynności podejmowane przez skarżącego przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i konsekwencji dla służby", a więc w istocie, czy działania podejmowane przez skarżącego w trakcie trwania zwolnienia przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Skoro zatem organ, w oparciu o wyjaśnienia lekarza, który wystawił skarżącemu zwolnienie lekarskie ustalił, że ujawniona aktywność sportowa skarżącego "nie jest wskazana ani zalecana w przypadku świeżego uszkodzenia łąkotki stawu kolanowego (...)", to już tylko to ustalenie prowadziło do konkluzji, także uwzględniając pozostały materiał dowodowy, że udzielone zwolnienie lekarskie jest wykorzystywane niezgodnie z celem jego udzielenia. Z tych też przyczyn nie można organowi odwoławczemu poczynić zarzutu uchybienia przepisom dotyczącym ustalania stanu faktycznego sprawy wymienionych w analizowanym zarzucie, a przez to również, że kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z "art. 121e ust. 13 w związku z art. 121e ust. 3 i 10" w związku z art. 105 § 1 K.p.a. I choć odnośnie zarzutu naruszenia art. 121e skarżący w treści zarzutu nie wskazał, której ustawy jest to przepis, to jednak lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i przedmiot samej sprawy, pozwala bez wątpliwości odnieść go do ustawy o Policji. Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu, stwierdzić trzeba, że twierdzenie strony skarżącej, że "tylko i wyłącznie ustalenia zawarte w protokole kontroli (...) mogą stanowić podstawę wydania decyzji stwierdzającej utratę uposażenia", w świetle procedury regulowanej w art. 121e ustawy o Policji stanowią nadmierne uproszczenie. Ustalenia zawarte w tym protokole są przed wszystkim wynikiem postępowania sprawdzającego prowadzonego m.in. co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego (ust. 1). Kontrola ta polega na ustaleniu, czy zwolnienie lekarskie nie jest wykorzystywane w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy kontrolowany nie wykonuje pracy zarobkowej (ust. 7). Przeprowadza ją osoba upoważniona przez przełożonego policjanta (ust. 9), zaś samo sporządzenie protokołu następuje jako skutek stwierdzonych nieprawidłowości ("w razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" art. 121e ust. 10 ww. ustawy). I chociaż to na jego podstawie przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia (ust. 13), to jednak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przepis ust. 13 nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów art. 121e, a szczególnie ust. 7 tego przepisu. Protokół ten nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, skoro stanowi efekt tejże kontroli ("w razie stwierdzenia w trakcie kontroli"). Stąd też rację miały organy administracji, jak również Sąd pierwszej instancji akceptujący te ustalenia, że nie było istotne co policjant wykonywał w chwili sporządzania protokołu, ale to w jaki sposób wykorzystywał udzielone mu zwolnienie lekarskie w czasie jego trwania. Z tych też przyczyn kwestionowanie notatki służbowej sporządzonej w dniu 15 stycznia 2016 r. z wyjaśnień skarżącego nie miało znaczenia, skoro wyjaśnienia te nie stanowiły podstawy ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, ale stanowiły wyraz realizacji prawa do wypowiedzenia się kontrolowanego (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). W tym stanie sprawy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 orzekł jak w sentencji.